13.10.2004
Käesoleva märgukirja eesmärk on juhtida ministeeriumides seaduseelnõusid koostavate ametnike tähelepanu sellele, millistele küsimustele peaks juba õigusloome algfaasis, st seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse koostamise ajal, vastused leidma, et tagada seega eelnõude ja edasiselt ka õigusaktide parem kvaliteet.
Nõuded seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsusele
Nõuded seaduse eelnõude väljatöötamise kavatsustele sisalduvad Vabariigi Valitsuse 11.06.1996.a. määruses nr 160 „Vabariigi Valitsuse reglemendi kinnitamine“ (edaspidi reglement). Reglemendis sätestatu piirdub järgnevaga:
- Reglemendi punkt 3 sätestab, et seaduse eelnõu esitatakse tööplaani arvamiseks siis, kui Justiitsministeerium on selle väljatöötamise kavatsuse heaks kiitnud. Samuti on ette nähtud juhud, mil väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamise nõue ei kehti:
1) välislepingu ratifitseerimise seaduse või välislepinguga ühinemise seaduse eelnõu;
2) iga-aastase riigieelarve seaduse eelnõu ja lisaeelarve seaduse eelnõu;
3) seaduse muutmise seaduse eelnõu, kui sellega ei kavandata põhimõtteliselt uue õigusinstituudi regulatsiooni sisseviimist kehtivasse õigusesse.
- Reglemendi punkti 31 kohaselt esitatakse Justiitsministeeriumile seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse heakskiitmiseks kavandatava eelnõu sisu kirjeldus ja eelnõu valmimise eeldatav tähtaeg.
Täiendavaid juhiseid seaduse eelnõude väljatöötamise kavatsuste koostamiseks leiab täna „Normitehnika käsiraamatust“.
Vajadus parandada seaduse eelnõude väljatöötamise kavatsuste kvaliteeti
Olemasoleva regulatsiooni taustal võib öelda, et väljatöötamise kavatsus, mis formaalselt vastab eelnimetatud nõuetele, ei pruugi sisaldada ja sageli ka ei sisalda piisavalt teavet, mille pinnalt saab otsustada eelnõu seadusena vastuvõtmise vajalikkuse üle. Otsus alustada uue seaduse eelnõu väljatöötamist on aga õigusloome koordineerimise ja õiguskorra terviklikkuse seisukohast sedavõrd oluline, et selle heakskiitmine, tuginedes puudulikele andmetele, on lubamatu.
Õigusaktide eelnõude kvaliteet sõltub otseselt sellest, kui põhjalikku eeltööd on kavatsuse koostamise faasis tehtud. Juhul, kui enne eelnõu koostamist vastatakse olulistele küsimustele regulatsiooni vajalikkuse ja sellega kaasneva kohta, paranevad kvaliteedilt ka eelnõud ning vastuvõetavad seadused. Seeläbi hoitaks kokku ka ressurssi, mida nõuab eelnõude korduv ümbertegemine eesmärgiga püüda lahendada probleeme, mida oleks saanud kohe alguses vältida.
Seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse koostamine on õigusloomemenetluse esimene etapp, mida ei peaks järgnevast menetlemisest eraldama liialt lühike ega ka pikk ajakulg. Ka eelnõu sisu osas tuleb pidepunktiks võtta väljatöötamise kavatsuses toodu. Kavatsusest peakski ideaalis välja kasvama eelnõu seletuskiri, mida lahenduste täpsustudes pidevalt täiendatakse. Seega on põhjalikum eeltöö abiks ka eelnõu ettevalmistajale enesele.
Soovituslik struktuur
21. septembril 2004.a. arutati seaduse eelnõude väljatöötamise kavatsuste kvaliteedi ühtlustamist Justiitsministeeriumis toimunud õigusloomejuhtide ümarlaual. Ümarlaual osalejad nõustusid, et kujunenud praktika muutmisele aitaks kaasa, kui väljatöötamise kavatsuste ülesehitus oleks struktureeritum (selgem) ja sisaldaks vähemalt järgmist teavet:
1. Valdkonna hetkeolukorra kirjeldus (ülevaade praktikas esinenud probleemidest ja valdkonda reguleerivatest õigusnormidest/õigusaktidest);
2. Kavandatava regulatsiooni eesmärk (mida soovitakse saavutada; kas vajadus tuleneb EL õigusega ühtlustamise nõudest);
3. Eesmärgi saavutamise võimalikud abinõud (eesmärgi saavutamise alternatiivide kaalumine proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvalt, plusside ja miinuste väljatoomine, perspektiiv ilma regulatsioonita, võrdlevalt teiste riikide kogemus);
4. Regulatsiooni vahendi määratlemine ja põhjendus (miks on vajalik seaduse tasandil reguleerida; kas eraldi seadus või olemasolevate täiendamine, volitusnormide põhjendatus);
5. Kavandatava seaduseelnõu reguleerimisala (olulisemate õigusinstituutide loetelu või probleemide kirjeldus, võimaluse korral struktuur);
6. Kavandatava regulatsiooni mõjud (esialgne hinnang kaasnevate sotsiaalsete, keskkonna-, majanduslike jm mõjude kohta nii kulude kui tulude aspektist, huvigruppide arvamus; küsimusteringi määratlemine, milles tuleb eelnõu koostamise etapis teha põhjalikum mõjude analüüs);
7. Kavandatava regulatsiooni rahastamise allikas ja selle garanteeritus;
8. Eelnõu eeldatav valmimise aeg ning väljatöötamise eest vastutava ametniku ja juriidilise ekspertiisi teinud isiku nimed ja kontaktandmed.
Põhjendatud ei näi üheste kriteeriumide seadmine väljatöötamise kavatsuse või selle erinevate osade pikkusele. Kavatsuse pikkus sõltub eelkõige koostatava eelnõu olulisusest ja mahukusest. Küll aga väärib rõhutamist, et väljatöötamise kavatsus peab keskenduma eelnõu probleemistikule, mitte olema kõikehõlmav ülevaade valdkonnast.
Seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus peab kirjeldama nii seda, miks on normihierarhia aspektist vaja vastu võtta uus seadus või teha muudatusi kehtivates seadustes, kui ka seda, millistest sisulistest asjaoludest eelnõu väljatöötamise vajadus tuleneb. Juhul, kui kavandatava eelnõu reguleerimisala on puutumuses mõne juba olemasoleva seaduse reguleerimisalaga, tuleb kaaluda ja sobivuse korral eelistada kehtiva seaduse täiendamist. Niiviisi on võimalik vältida õiguskorra üha suuremat killustumist. Madala regulatiivsusastmega deklaratiivse sisuga seadused ei ole omased Eesti õiguskorrale. Seaduse tasemel reguleerimine ei pruugi olla (ainsaks) lahenduseks praktikas tekkinud probleemidele. Eeltoodud põhimõtetest tuleb lähtuda ka EL direktiivide Eesti õiguskorda ülevõtmisel.
Eelnõu väljatöötamise vajalikkuse argumentatsiooni peab täiendama nägemus sellest, mida seaduse vastuvõtmine ühiskonnale tähendab. Seega on juba selles staadiumis oluline anda esialgne hinnang eelnõuga kaasnevale, lähtudes sellest, kuidas probleemi lahendada kavatsetakse. Esile võiks tõsta küsimusi, milles kavandatakse teha põhjalikumaid analüüse.
Leiame, et eeltoodud struktuuri ja selle loogikat järgides on kindlamini tagatud, et olulisimaid eelnõus kavandatavaid uuendusi analüüsitaks juba väljatöötamise kavatsuse koostamisel, ja kutsume ministeeriume üles edaspidi sellest lähtuma.
Lugupidamisega
Ken-Marti Vaher
Minister
Priidu Pärna
Kantsler
