Seadusloome protsess hõlmab järgmised staadiumid:
1. Seaduseelnõu algatamine
2. Seaduseelnõu arutamine
3. Eelnõu vastuvõtmine seadusena
4. Seaduse väljakuulutamine ja avaldamine
SEADUSEELNÕU ALGATAMINE
Seadusandliku algatuse õigus on Riigikogu liikmetel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil, Vabariigi Valitsusel ja Vabariigi Presidendil põhiseaduse muutmiseks.
Ettevalmistamine
Enne seaduseelnõu ettevalmistamisele asumist tuleb leida vastused järgmistele põhiküsimustele:
- Miks tuleb seadus välja töötada ehk mis on lahendamist vajav probleem?
- Kas seadus on sobivaim õigusakti liik probleemi lahendamiseks?
Kui neile küsimustele on vastatud ja kaalutud alternatiive probleemi lahendamiseks, koostatakse esialgne kontseptsioon. See tuleb kooskõlastada ka Justiitsministeeriumiga (kui viimane ei ole nõus, lahendab asja valitsus). Kui kontseptsioon on paigas, tuleb otsustada, kes hakkab eelnõu välja töötama: kas üks väga pädev inimene või moodustatakse töörühm (vastutavad ametnikud ministeeriumist ja erialaspetsialistid).
Väljatöötamine
Tavaliselt hõlmab see etapp järgmisi samme:
- Valmistatakse ette seaduse ülesehitus (struktuur).
- Tulenevalt ülesehitusest ja seaduse ülesandest määratletakse seaduse reguleerimisala (tähtis on, et ei sekkutaks teiste õigusaktide reguleerimisalasse).
- Määratletakse mõisted ja valmistatakse ette esialgne tekst, mis kindlasti keeleliselt toimetatakse.
- Koostatakse seletuskiri. See aitab õigusloojal selgitada oma otsuseid ja lahenduste sobivust ühiskonnale tervikuna. Seletuskiri peab olema võimalikult põhjalik.
Kooskõlastamine
Eelnõu avalikustatakse ettepanekute tegemiseks. Enne eelnõu esitamist Vabariigi Valitsusele tuleb see kooskõlastada kõigi ministeeriumidega, kellele on eelnõus ette nähtud kohustusi või kelle valitsemisala eelnõu puudutab, ja alati Justiitsministeeriumiga, kes kontrollib eelnõu vastavust põhiseadusele ja teistele seadustele ning era- ja avaliku õiguse üldpõhimõtetele. Kui eelnõu puudutab omavalitsusi, siis kooskõlastatakse omavalitsusliitudega, kui regionaalse arengu küsimusi, siis maavanematega.
Kui eelnõu on algatanud Riigikogu komisjon, fraktsioon või liige, saadab Riigikogu juhatus eelnõu Vabariigi Valitsusele arvamuse andmiseks. Vabariigi Valitsusel on arvamuse andmiseks aega viis nädalat eelnõu saamisest arvates.
Kooskõlastamise eesmärk on kontrollida eelnõu seletuskirjas toodud väidete õigsust ning analüüsida eelnõu kehtestamise tagajärgi ja seaduse mõju. Näiteks Rahandusministeerium analüüsib, kuidas mõjutab seadus riigieelarvet (milliseid kulusid ja tulusid see kaasa toob).
Kui mõni asutus pole nõus kooskõlastama, otsustab eelnõu edasise käigu Vabariigi Valitsus (tavaliselt läheb eelnõu teisele ringile).
SEADUSEELNÕU ARUTAMINE
Seaduseelnõu arutamine algab pärast selle esitamist Riigikogule. Eelnõu antakse koos seletuskirjade ja muude vajalike lisadega Riigikogu juhatusele. Esitaja võib esineda kuni kaheminutilise tutvustusega.
Riigikogu juhatus määrab eelnõule Riigikogu alatiste komisjonide hulgast juhtivkomisjoni. Esitatud eelnõu võetakse täiskogu istungi päevakorda juhtivkomisjoni ettepanekul hiljemalt seitsme töönädala jooksul eelnõu menetlusse võtmisest arvates. Kõik isikud võivad saata Riigikogu komisjonile eelnõu kohta arvamusi, ettepanekuid ja seisukohti. Seaduseelnõu arutatakse Riigikogus üldiselt kolmel lugemisel. Välislepingut puudutavat seaduseelnõu, Riigikogu otsuse eelnõu jt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse 8. jaos nimetatud eelnõusid võib vastu võtta ühe ja kahe lugemisega.
Esimene lugemine
Esimese lugemise eesmärgiks on tutvustada eelnõu üldpõhimõtteid ning see algab eelnõu algataja ettekande ja juhtivkomisjoni ettekandega. Riigikogu liikmed võivad esitada ettekandjatele kuni kaks suulist küsimust. Seejärel avatakse läbirääkimised, mille käigus esinevad sõnavõttudega fraktsioonide esindajad. Riigikogu liikmed, kes fraktsiooni ei kuulu, sõna ei saa. Kui juhtivkomisjon otsustab esimese lugemise lõpetada ja saata eelnõu teisele lugemisele ning ükski fraktsioon ei tee ettepanekut see tagasi lükata, siis läheb eelnõu hääletamata teisele lugemisele. Kui aga juhtivkomisjon teeb ettepaneku esimest lugemist mitte lõpetada ja eelnõu tagasi lükata, toimub hääletamine.
Teine lugemine
Teisel lugemisel toimub eelnõu sätete arutelu ning ettekandega esineb juhtivkomisjoni esindaja, kes käsitleb kahe lugemise vahel komisjonis toimunud arutelu ning eelnõus tehtud muudatusi, samuti kommenteerib eelnõule esitatud muudatusettepanekuid ning nende arvestamise või arvestamata jätmise põhjuseid. Erinevalt esimesest lugemisest avatakse nüüd diskussioon, mille käigus esinevad sõnavõttudega oma arvamust avaldada soovivad Riigikogu liikmed, komisjonide ja fraktsioonide esindajd. Riigikogu liige võib esitada kuni kaks suulist küsimust. Kõik muudatusettepanekud arutatakse läbi ja pärast seda võidakse teha ettepanek eelnõu lugemine katkestada või saata eelnõu kolmandale lugemisele.
Kolmas lugemine
Kolmandaks lugemiseks koostab juhtivkomisjon eelnõu lõppteksti, mida ta pärast teise lugemise lõpetamist keeleliselt ja tehniliselt täpsustab. Sisulisi muudatusi enam teha ei tohi. Kolmandal lugemisel avatakse läbirääkimised, mille käigus esinevad sõnavõttudega ainult fraktsioonide esindajad. Kolmandal lugemisel toimub eelnõu lõpphääletus.
AVALIK JA SALAJANE HÄÄLETAMINE
Eelnõu vastuvõtmine (seadusena) toimub hääletamise teel. Hääletamine on avalik, v.a Vabariigi Presidendi valimistel, Riigikogu esimehe ja aseesimeeste valimisel ning Riigikogu poolt ametisse nimetatavate ametiisikute (PS § 65) puhul.
Vabariigi Presidendi valimisel ning Riigikogu esimehe ja aseesimehe valimisel hääletatakse hääletussedeliga, muudel juhtudel elektrooniliselt.
SEADUSE VÄLJAKUULUTAMINE JA AVALDAMINE
Kui seaduseelnõu on seadusena vastu võetud, saadab Riigikogu juhatus selle presidendile väljakuulutamiseks (mitte kinnitamiseks). Presidendi poolt välja kuulutatud seadus kuulub avaldamisele Riigi Teatajas seitsme tööpäeva jooksul väljakuulutamisest.
Samuti seitsme päeva jooksul avaldatakse Riigi Teatajas ka Riigikogu otsused, avaldused, deklaratsioonid ja pöördumised. Muud õigusaktid avaldatakse Riigi Teatajas 10 tööpäeva jooksul pärast nende üleandmist Riigikantseleile. Riigi Teatajas avaldamisega lõppeb seadusloome protsess (põhiseaduse järgi on täitmiseks kohustuslikud üksnes avaldatud seadused).
Seadus jõustub kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega.
