LÄBIPAISTVUSEST JA SELGEST ÕIGUSKEELEST EUROOPA LIIDUS

LÄBIPAISTVUSEST JA SELGEST ÕIGUSKEELEST EUROOPA LIIDUS

ENELI ILLARU
Justiitsministeeriumi õiguspoliitika osakonna nõunik

8. septembril 2009. a toimus Stockholmis konverents, mis oli pühendatud otsustusprotsessi  läbipaistvusele ja selgele õiguskeelele Euroopa Liidus (Transparency and Clear Legal Language in the EU). Konverentsi korraldas Rootsi justiitsministeerium  ja sellega tähistati 2009. a juulis alanud Rootsi Euroopa Liidu eesistumisperioodi algust.

Konverentsil oli sadakond osalejat 22 riigist. Esinejad olid peamiselt Euroopa Liidu institutsioonide juurest: Euroopa ombudsman Nikiforos Diamandouros, Euroopa andmekaitseinspektor Peter Hustinx, Euroopa Parlamendi liige Heidi Hautala, Euroopa Komisjoni keelelise mitmekesisuse volinik Leonard Orban, Euroopa Komisjoni kirjaliku tõlke talituse peadirektor  Karl-Johan Lönnroth ja Euroopa Ühenduste Kohtu kohtujuristEleanor Sharpston.

Aga ka mõned liikmesriikide kõrged ametnikud, nagu Rootsi parlamendi peaombudsman Mats Melin, Stockholmi haldusasjade apellatsioonikohtu esimees Helena Jäderblom, Rootsi Akadeemia liige professor Sture Allén ja Português Claro[1]esindaja Sandra Fisher-Martins.

Hommik algas Rootsi justiitsministri Beatrice Aski ja Euroopa Komisjoni asepresidendi Margot Wallströmi tervitussõnadega. Päeva esimene pool sisaldas  läbipaistvuse küsimusi käsitlevaid ettekandeid, teises pooles aga arutleti selge õiguskeele üle. Vastust küsimusele, miks konverentsil just niisugustele teemadele keskenduti, ei tule ilmselt kaugelt otsida: Rootsi on teatavasti aastaid seisnud selge õiguskeele eest,[2] olles oma saavutustes teistest maadest kaugel ees.

Järgnevalt lühidalt konverentsil räägitust.

1. Läbipaistvus ja selge keel peavad olema Euroopa Liidu õigusloome nurgakivid

Justiitsminister B. Ask rõhutas oma kõnes lisaks konverentsi kahele peateemale usalduse aspekti. Kodanikud peavad teadma, mida ja miks seadusandja ja kohtud teevad. Jättes kodanikud sellest teadmisest ilma, õõnestataks nende usaldust. See aga sillutab teed ebademokraatlikele ideedele ja jõududele.

Suhtlemisel on mitu aspekti ja üks neist on selge keel. Ei ole kahtlust, et õiguskeel on äärmiselt keerukas. Bürokraatial on kalduvus kujundada oma „dialekt“, mis muutub aga takistuseks ametnike ja kodanike vahelises suhtluses. Ent keerukas tekst ei välista ometigi keele selgust. Avatud haldusaparaadil, mis räägib kodanikega selges keeles, on märkimisväärselt enam võimalusi kodanike usalduse võitmiseks ja hoidmiseks.

Avalik juurdepääs teabele on demokraatia võti. Samas, kui see teave ei ole hõlpsasti mõistetav, muutub ka juurdepääs sellele mõttetuks. Kui tekstid on liiga keerulised, muutub kodanike juurdepääs neile vaid sõnakõlksuks.

Palju on tehtud selleks, et institutsioone kodanikele lähemale tuua. B. Ask tõi välja järgmised saavutused. Põhimõte, mille kohaselt peab üldsusel olema juurdepääs ametlikele dokumentidele (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele[3], edaspidi määrus nr 1049), on laialt tunnustust leidnud ja süsteem toimib tähelepanuväärselt hästi. Institutsioonide dokumendid on internetis kättesaadavaks tehtud ja enamikul Euroopa Liidu institutsioonidest on hästi ülesehitatud veebilehed. Nõukogu avatud koosolekute hulk aina suureneb. Komisjon on teinud algatuse avaldada teavet lobitöö tegijate ja Euroopa Liidu toetuste saajate kohta. Kahtlemata ei või vaid nende saavutustega piirduda, tööd on veel palju teha.

Enam tähelepanu on vaja pöörata tekstide kvaliteedile. Läbipaistvusega kaasnev positiivne efekt pääseb mõjule alles siis, kui dokumendid on koostatud selges ja kodanikele arusaadavas keeles. Kui õigusakti tekst on arusaadav, siis on kodanikel ka lihtsam õiguskuulekalt käituda. Samuti ei tohi alahinnata õigusaktides kasutatava keele mõju teistes ametlikes dokumentides kasutatavale keelele: kui see on keeruline õigusaktis, on üsna tõenäoline, et see on keeruline muudeski dokumentides.

B. Ask tõstis esile ka selge õiguskeele juurutamise pikaajalise kogemuse Rootsis. Tava, et keeleeksperdid on õigusloometegevusse kaasatud, toimib juba 1970. aastate lõpust. Edukalt töötab ka keelenõukogu (http://www.sprakradet.se/international).

2. Otsuste tegemise selgus ja arusaadavus tugevdab institutsioonide demokraatlikku iseloomu

Euroopa Komisjoni asepresident M. Wallström leidis, et kodaniku õigust teada võib võrrelda tema õigusega hääletada. Selle tagamiseks on vaja korralikke ja hästi funktsioneerivaid töövahendeid: avatust, läbipaistvust, üldsuse juurdepääsu dokumentidele, selget keelt.

2005. a jaanuaris sõnastas komisjon läbipaistvuse ühena oma strateegilistest eesmärkidest.

1992. a võtsid Euroopa Liidu liikmesriigid vastu deklaratsiooni teabele juurdepääsu õiguse kohta, mis on lisatud Maastrichti lepingu lõppakti. Selles 17 aasta taguses deklaratsioonis on sõnastatud väga tähtis põhimõte: otsuste tegemise selgus ja arusaadavus tugevdab institutsioonide demokraatlikku iseloomu ning üldsuse usaldust administratsiooni vastu. See veendumus on praegu sama kindel, kuid muutunud on nii reeglid kui ka praktika.

Juba 2005. a novembris algatas komisjon läbipaistvuse initsiatiivi. See on põhjustanud positiivset arengut mitmes valdkonnas, nagu läbipaistvus ja lobitöö, juurdepääs dokumentidele, Euroopa fondidest toetuste saajate avalikustamine.

Läbipaistvusest ja lobitööst rääkides tuleb esile tuua komisjoni otsust, mille kohaselt need, kes püüavad mõjutada eri valdkondade poliitika kujundamist ja otsuste tegemist Euroopa institutsioonides, peavad selleks registreeruma avalikus online-registris. Alates registri käivitamisest 2008. a juunis on rohkem kui 1825 organisatsiooni end sellesse kandnud ja uusi nimesid lisandub pidevalt.

Käesoleva aasta kevadel saavutasid komisjon ja parlament kokkuleppe, et registrist saab nende ühine register. Samuti on komisjon pidanud läbirääkimisi Rootsi presidentuuriga, et lülitada sellesse ka nõukogu.

Viidates üldsuse dokumentidele juurdepääsu käsitlevale määrusele nr 1049, nentis M. Wallström, et kõigi kolme institutsiooni hinnangul on määrus toiminud viimased kaheksa aastat tähelepanuväärselt hästi. Rootsi viimatisest eesistumisperioodist alates on nii parlament, nõukogu kui ka komisjon avatumad kui kunagi varem. M. Wallström avaldas lootust, et suurem hulk kodanikke leiab tee selle määruse juurde, sest see on vastu võetud siiski kodanikke, mitte Brüsseli lobitegijaid silmas pidades.

M. Wallströmi arvates on veel palju teha ja seda just väljaspoolõigusloometegevust: komitoloogiaregistri ja eksperdigruppide registri paremaks muutmine, „avatuse veebiportaali“ loomine, komisjonile saabuvate kirjade keskregistri loomine, Euroopa Liidu institutsioonide dokumendihalduse ja arhiveerimise ühised kriteeriumid, kui nimetada vaid mõningaid.

Suur saavutus, mis väärib eraldi väljatoomist, on kodanikele mõeldud komisjoni koostatavad  kokkuvõtted (Commission’s Citizens’ Summaries). Alates möödunud aastast lisatakse igale komisjoni tööplaanis olevale algatusele kodaniku jaoks kokkuvõte. See on maksimaalselt kaheleheküljeline selges ja lihtsas, samal ajal täpses keeles vormistatud dokument, milles selgitatakse lühidalt algatuse sisu ja selle eeldatavat mõju.

3. Määrus nr 1049 kui ühenduse läbipaistvuse pöördepunkt

Juurdepääs institutsioonide dokumentidele on Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta kohaselt põhiõigus. Määrus nr 1049 annab sellele õigusele väljundi. Kui kodanikule keeldutakse dokumendile juurdepääsu võimaldamast, annab määrus kaks võimalikku käitumisvarianti: õiguse pöörduda kohtu poole või õiguse pöörduda ombudsmani poole.

Euroopa ombudsmani N. Diamandourose sõnul on läbipaistvuse puudumine aasta-aastalt üha sagedamini põhjuseks, miks tema poole pöördutakse. Mõni neist puudutab ka dokumentidele juurdepääsu temaatikat. 2005.–2008. aastani oli selliseid juhtumeid ombudsmani laual tervelt 53.

Oma tööd hinnates on ombudsman jõudnud äratundmisele, et määrust nr 1049 võib pidada pöördepunktiks ühenduse läbipaistvuse hindamisel. Vaid veel mõni aasta enne seda määrust lähtusid institutsioonid oma tegevuses põhimõttest, et konfidentsiaalsus on reegel ning teabele ja dokumentidele juurdepääsu võimaldamine selle erand. Määrus nr 1049 kannab endas täpselt vastupidist ideed.

N. Diamandouros pühendas osa oma ettekandest määruse nr 1049 võimalikule muutmisele ja avaldas kartust, et sellega võidakse astuda samm tagasi. Oma kartuse ühe põhjusena tõi ta välja komisjoni ettepaneku kitsendada dokumendi määratlust nii, et dokumendina käsitataks vaid seda, mis on formaalselt ühele või mitmele adressaadile edastatud. Euroopa Liidu institutsioonide ametnikel on lai kaalutlusõigus otsustamaks, kas registreerida paber dokumendina või mitte. Neil on ka mitmeid mitteformaalseid teid dokumendi toimetamiseks institutsioonivälistele isikutele. Seetõttu jõudis N. Diamandouros järeldusele, et kui komisjoni selline ettepanek läbi läheks, tekitaks see n-ö halli ala, kus dokumendile juurdepääs oleks taas kaalutlusõiguse alusel tehtud teene, mitte aga isiku seaduslik õigus.

N. Diamandouros peatus oma ettekandes lühidalt ka Cashmani raportil, mis sisaldab muu hulgas mõtet, et Euroopa Liidu institutsioonid võiksid nimetada ametisse teabeametnikud, kelle ülesanne oleks vastutada dokumentidele juurdepääsu reeglite õige kohaldamise eest. Teine idee, mis on raportis esitatud, puudutab ka ombudsmani ülesandeid. Nimelt võiks selle kohaselt isik, kellele ei võimaldatud juurdepääsu dokumendile, enne kordustaotluse esitamist pöörduda ombudsmani poole seisukoha saamiseks selles, kas on olemas võimalik kahju tekitamise risk või põhjendatud avalik huvi.

Oma ettekande lõpus analüüsis N. Diamandouros ombudsmani õigust temale laekunud kaebuste menetlemise käigus asjakohaseid dokumente uurida ja nende kohta märkmeid teha.

4. Läbipaistvus ja andmekaitse on demokraatliku ühiskonna kaks põhiväärtust

Euroopa andmekaitseinspektor P. Hustinx peatus oma ettekandes põgusalt õigusaktidel, mis toetavad otsustusprotsessi läbipaistvuse ideed. Eraldi tõi ta välja 2009. a 18. juunil allkirjastamiseks avatud ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsiooni ja Lissaboni lepingu. Viimane on tähelepanuväärne selle poolest, et selle jõustumise korral on ka andmekaitse reguleeritud.

Läbipaistvus ei tähenda P. Hustinxi kinnitusel kindlasti seda, et kogu informatsioon peaks olema avalik. On teatud huvid, mis mõnel juhul õigustavad informatsiooni salajas hoidmist. Mõned neist, nt eraelu puutumatus ja isikuandmete kaitse, on samasugused põhiõigused nagu üldsuse õigus juurde pääseda teabele, ning on nendega samaväärselt kaitstud. Eraelu puutumatus ja isikuandmete kaitse on just need küsimused, millega Euroopa andmekaitseinspektor oma töös kokku puutub.

Kuigi need õigused eksisteerivad koos üsna probleemitult, tekib aeg-ajalt konfliktolukordi, kus nad esindavad vastandlikke huve. Sellise olukorra lahendamiseks tuleb leida tasakaal igal konkreetsel juhul eraldi. Ent palju saab ära teha ka seadusandja.

P. Hustinx vaagis ettekandes sedagi, kuidas oleks võimalik saavutada tasakaal olukorras, kus ühel kaalukausil on läbipaistvus ja teisel indiviidi huvi mõjutada teda puudutava teabe avalikustamise ulatust. Ta soovitas meeles pidada, et andmekaitse regulatsioon ei taga isikule alati täielikku kontrolli tema isikuandmete üle.

Oma ettekandes peatus P. Hustinx ka kahel kaasusel. Esimene neist oli Monaco printsess Caroline von Hannover vs. Saksamaa, milles Euroopa Inimõiguste Kohus otsustas, et avaliku elu tegelased ei või olla ilma jäetud eraelu puutumatuse õigusest. Teine oli Bavarian Lager Company vs.komisjon, milles tehtud lahendis tõi Euroopa Liidu esimese astme kohus õigusselgust määruses nr 1049 antud eraelu puutumatuse ja andmekaitse ebamäärasele sõnastusele.

5. Kodaniku õigus saada teavet ja ametniku sõnavabadus

Rootsi parlamendi peaombudsman M. Melin andis oma ettekandes lühikese ülevaate sellest, kuidas on läbipaistvuse küsimused lahendatud Rootsi õiguses. Ta nimetas ka mõnd probleemi ja selgitas läbipaistvuse olulisust Rootsi ühiskonnale. Samuti kirjeldas ta juhtumeid, mis tema kui parlamendi peaombudsmani töölauale on jõudnud.

M. Melin käsitles läbipaistvust kahest aspektist: esiteks kodaniku õiguse aspektist saada tema nõudmisel valitsusasutustelt teavet, teiseks ametniku sõnavabaduse aspektist. Lisaks selgitas ta, mida Rootsi õiguses dokumendina käsitatakse ja millal on dokument ametlik, samuti dokumendiga tutvumise korda.

Kõigil kodanikel ja ka välismaalastel on õigus tutvuda ametiasutusevalduses olevate ametlike dokumentidega ning saada soovi korral endale koopia. Sellel õigusel on kaks piirangut. Esiteks puudutab see õigus vaid neid dokumente, mida käsitatakse dokumentidena (nt otsuse eelnõu ei ole dokument). Teiseks ei tohi dokumendil olla juurdepääsupiirangut. Kui need piirangud puuduvad ja isikule siiski juurdepääsu ei võimaldata, on tal õigus see otsus halduskohtus vaidlustada.

Teise teemana käsitles M. Melin avalikkuse õigust olla informeeritud ja tõi teema illustreerimiseks üsnagi intrigeeriva näite.

Rootsi põhiseaduse kohaselt on igaühel õigus meediale infot avaldada. See õigus laieneb riigiametnikele ja, väheste eranditega, salajasele teabele. Kui riigiametnik avaldab salajast teavet hommikusöögilauas oma abikaasale ja isegi kui see teave enamate inimesteni ei jõua, võib Rootsi seaduste kohaselt selle riigiametniku saladuse hoidmise kohustuse rikkumise eest kohtu alla anda. Kui aga riigiametnik teeb sama teabe teatavaks ajakirjanikule eesmärgiga seda avalikult levitada, siis ei või teda kohtu alla anda. Vastupidi, selle ametniku isiku väljaselgitamine on kuritegu. Kui selle ametniku ülemus üritab lekitajat välja selgitada, võib karistus oodata hoopis teda. Ka ajakirjanikku, kes talle teavet avaldanud riigiametniku isiku paljastab, võib oodata karistus.

Meedia informeerimise õiguse mõte seisneb võimaluses tõmmatakorrapäratustele ja kuritarvitustele avalikkuse tähelepanu ning tekitada ühiskonnas arutelu.

6. Ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsioon

Stockholmi haldusasjade apellatsioonikohtu esimehe H. Jäderblomiettekanne käsitles ka juba P. Hustinxi ettekandes mainitud ametlikele dokumentidele juurdepääsu Euroopa Nõukogu konventsiooni,[4] mis avati allkirjastamiseks 2009. a 18. juunil ja millele on alla kirjutanud 12 riiki, nende hulgas ka Eesti.

H. Jäderblom selgitas konventsiooni reguleerimisala ja kirjeldas avaldustele vastamise menetlust ning tähtaegasid. Ta tõi võrdlusena välja Euroopa Liidu liikmesriikide seadustes kehtivad avaldustele vastamise tähtajad. Samuti andis ta ülevaate selle kohta, millised on vaidlustamise võimalused juhul, kui isikule ei võimaldata juurdepääsu teda huvitavale dokumendile. Lõpetuseks tõi ta välja konventsiooniga kaasnevad positiivsed mõjud, nagu institutsioonide ametnike koolitamine, efektiivne dokumendihaldus ning dokumentide säilitamise ja hävitamise selged reeglid.

7. Teadlikkus keelekvaliteedist

Euroopa keelelise mitmekesisuse volinik L. Orban rõhutas oma ettekandes kahte asjaolu: vajadust võidelda eurožargooni vastu ja koostada tekste selliselt, et need oleksid tõlgitavad Euroopa Liidu 23 ametlikku keelde.

Üks asi on omada juurdepääsu komisjoni dokumentidele, hoopis teine asi neist ka lõpuni aru saada. Just selles seisnebki L. Orbani arvates tõeline väljakutse Euroopa Komisjonile: sõnastada keerukad tekstid võimalikult lihtsalt, kuid hoiduda samas ülelihtsustamisest.

L. Orban tõi oma ettekandes esile ka inglise keele peamiseks töökeeleks muutumisega seonduvad probleemid. Kuidas olla kindel, et kirja on saanud just see idee, mis autoril mõttes oli? On ju teada, et emakeelt kasutades me ütleme ja kirjutame seda, mida soovime, võõrkeelt kasutades aga vaid seda, mida oskame.

Institutsioonides osaleb dokumendi koostamisel sageli hulk eri emakeelega inimesi. Koostööst sündiv tekst ei tarvitse olla seetõttu stiililt ja keelelt ühtlane. Teksti ebamäärane sõnastus võib olla mõnikord ka tahtlik. Kui selline tekst lõpuks tõlkijateni jõuab, peavad nemad tõeliste keeledetektiividena välja selgitama, kas originaal on raskesti mõistetav autori tagasihoidlike keeleoskuste tõttu või on sõnastuse ebamäärasus pikkade poliitiliste läbirääkimiste tulemusena teadlik valik.

Selleks et tõlkijatel oleks võimalik koostada 23 keeles selgeid ja sisukaid paralleeltekste, on oluline muuta originaaltekstid lugejasõbralikumaks. L. Orbani sõnul panustab komisjon sellesse täie tõsidusega, korraldades ametnikele kõikvõimalikke kursusi, nii keeleõpet kui ka eelnõude, kirjade, teadete, memode, kokkuvõtete, e-kirjade ja protokollide koostamist. Ametnike hulgas olevat populaarseim kursus „Võitle udu vastu“ (Fight the Fog), mille ühe osa raames õpetatakse osalejaid hindama, kas nende koostatud tekst on hõlpsasti võõrkeeltesse tõlgitav.

8. Kes ei oska koostada teksti emakeeles, ei oska seda teha ka võõrkeeles

Euroopa Komisjoni kirjaliku tõlke talituse peadirektor K.-J. Lönnrothkäsitles oma ettekandes tõlketegevuse keskset rolli komisjoni tegevuses. Tema hinnangul on tõlkija tänapäeva mitmekeelses Euroopas vahemeheks sõnumi saatja ja 500 miljoni sõnumi saaja vahel. Arvestades asjaolu, et komisjoni tõlkeüksuse aastase tegevuse maht ulatub kahe miljoni leheküljeni, on tegemist tõeliselt aukartustäratava funktsiooniga!

Et Euroopa Liidu dokumente koostab mitmekeelne ametnikearmee, siis on mürarisk tekstides paratamatult suur. K.-J. Lönnrothi sõnul on tõlkijate põhimure see, kuidas müra ära tunda. Peale selle puutuvad tõlkijad oma töös kokku muudegi karidega: kas lähtuda tõlkimisel teksti sõnastusest või sõnastuse taga asuvast autori tahtest, kas kasutada tänapäevast sõnavara või seda, mis oli kasutusel teksti koostamise ajal, kas säilitada võõrkeelne maik või luua tõlketekst, mis oleks justkui selles keeles algselt koostatudki. Valik sõltub suuresti sellest, millises skaala osas tõlgitav tekst asub. Õigusakti tõlkimisel tuleb loomulikult lähtuda originaalteksti sõnastusest, samas kui nt pressiteate tõlkimine jätab oluliselt vabamad käed.

K.-J. Lönnroth viitas oma ettekandes 1998. a 12. detsembri institutsioonidevahelisele kokkuleppele ühenduse õigusaktide koostamise üldiste kvaliteedisuuniste kohta ning avaldas arvamust, et suuniste senisest täpsem järgimine aitaks enam kaasa selge keele kasutamisele ja paremale õigusloomele, toetades seeläbi tõlkijate tööd. Tõlkijate tööd toetab ka tagasiside töögruppides osalevatelt ametnikelt. K.-J. Lönnroth pidas siiski kõige olulisemaks emakeeleoskuse kõrge taseme tagamist, sest – nagu alapealkirjaski öeldud –, kes ei oska koostada teksti emakeeles, ei oska seda teha ka võõrkeeles. Emakeeleoskuse kõrge tase on üks selge keelekasutuse eeldusi.


KOKKUVÕTTEKS

Läbipaistvuse küsimustega tegelemise ajalugu Rootsis on muljetavaldav. Põhimõtet, et üldsusel peab olema õigus juurde pääseda ametlikele dokumentidele, on seal rakendatud juba alates 1766. aastast. Pole siis midagi imestada, et esinejad tegid üksteise järel rootslaste ees kummardusi ja et rootslased selles asjas Euroopa Liidus nii tulihingeliselt sõna võtavad.

Ka Euroopa Liidus on keelelise läbipaistvuse tähtsust otsustusprotsessis juba mõnda aega mõistetud. Esimene asjakohane viide on 1992. a Maastrichti lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioonis nr 17, milles liikmesriigid tunnustavad, et otsuste tegemise selgus ja arusaadavus tugevdab institutsioonide demokraatlikku iseloomu ning üldsuse usaldust administratsiooni vastu.

Peaaegu kõik esinejad tunnustasid Rootsit kui teerajajat nii läbipaistvuse kui andmekaitse ja selge õiguskeele küsimustes. Rootslastest esinejad rõhutasid tajutava uhkustundega, et kuigi Euroopa Liidus on neis valdkondades palju ära tehtud, ei olda Rootsi kodustele saavutustele ligilähedalgi. Konverentsil avaldati korduvalt lootust, et Rootsi eesistumisperiood Euroopa Liidus võimaldab ehk läbipaistvuse ja selge keele arenguks taas palju ära teha. 

Tulevikuplaanidest rääkides tuleb mainida, et kuuldavasti on Portugalil plaanis korraldada 2010. a oktoobris Lissabonis selgele õiguskeelele pühendatud konverents.

Kel on huvi tutvuda konverentsi ettekannete täistekstidega, leiab need konverentsi veebilehelt http://www.se2009.eu/en/meetings_news/2009/9/8/transparency_and_clear_legal_language_in_the_eu