Sa oled siin

1. jagu. Seaduseelnõule esitatavad põhinõuded

§ 2. Seaduseelnõu koostamise vajadus ja selle üksikasjalikkus

(1) Seaduseelnõu (edaspidi käesolevas ja 3. peatükis ka eelnõu) koostatakse sama liiki ühiskonnasuhete õiguslikuks reguleerimiseks, kui vajalik õiguslik regulatsioon puudub või ei ole piisav või ei ole ajakohane.

(2) Seaduseelnõu peab sisaldama valdkonna reguleerimist vajavate õigussuhete selgeid ja seaduse vahetu kohaldatavuse huvides piisavalt üksikasjalikke regulatsioone.

(3) Seaduseelnõusse ei kavandata regulatsiooni, mis on lubatud ja otstarbekas sätestada rakendusaktis.

1. Kas õiguslik regulatsioon on vajalik, kas kehtiv õiguslik regulatsioon ei ole piisav või ajakohane, seda näitab argumenteeritud eelanalüüs ja VTK. VTK ei ole kohustuslik üksnes eeskirja § 1 lõikes 2 nimetatud juhtudel ning Riigikogu liikme, fraktsiooni ja komisjoni algatatud eelnõu puhul. Näiteks algselt raamseadusena koostatud Eesti Vabariigi lastekaitse seadus võib vajada asendamist ja uue seaduse väljatöötamisele peab eelnema VTK.

2. Kuna peamine õigusliku reguleerimise vahend Eesti Vabariigis on seadus, siis peavad kõik olulisemad üldkohustuslikud õigusnormid sisalduma seaduses. Näiteks kehtiva liiklusseaduse eelnõu ühendas lõike 2 tähenduses Eesti teeliiklust reguleeriva kahe akti – liik­lusseaduse ja Vabariigi Valitsuse 2. veebruari 2001. a määruse nr 48 „Liikluseeskiri” – sätted.

3. Problemaatiline võib näida valik vahetu kohaldatavuse ja rakendusakti vahel. Näiteks sätted, mis võivad sisalduda määruses, kuid mida sageli ei muudeta ja mis eraldi määrusena oma vähese mahu tõttu või muul põhjusel killustaksid tarbetult regulatsiooni, võiksid regulatsiooni kompaktsuse ja vahetu kohaldamise eesmärgil olla seaduses. Samas ei peaks vahetu kohaldatavus alati esmatähtis olema. Näiteks sätted, mida sageli muudetakse ja mis ei pea olema seaduses, koormavad tarbetult seadusandlikku menetlust ning mille menetlemine Riigikogus aeglustab vajalike muudatuste rakendamist, tuleks volitusnormi alusel kavandada rakendusakti. Seega on vaja sätte kavandamisel ja selle paigutamisel iga kord teha igakülgne analüüs. Järgnev näide on regulatsioonist, mille puhul võiks kaaluda selle paigutamist rakendusakti juhul, kui sellega ei killustata regulatsiooni, sest seaduses on selline detailne liigitamine küsitav. Lisaks kordub tarbetult tekst „et vältida ja tõkestada“, mille koht on sissejuhatavas lauseosas.

NÄIDE

 HALB

 (2) Turvaõppus hõlmab laevapere liikmete turvaülesannete täitmist vastavalt turvaplaanile:
 1) et vältida ja tõkestada laeva kahjustamist või hävitamist;
 2) et vältida ja tõkestada laeva kaaperdamist või pardal viibivate inimeste pantvangi võtmist;
 ..
 9) et vältida ja tõkestada rünnakut merel.

 HEA

 (2) Turvaõppus hõlmab laevapere liikmete turvaülesannete täitmist vastavalt turvaplaanile, et vältida ja tõkestada:
 1) laeva kahjustamist või hävitamist;
 2) laeva kaaperdamist või pardal viibivate inimeste pantvangi võtmist;
 ..
 9) rünnakut merel.

4. Eelnõu koostamisel tuleb jälgida, kas regulatsiooni maht on optimaalne, kas kavandatav ei ole deklaratiivne või kas on põhjust asendada see üldisema sõnastusega, kas korralduslikud, tehnilised ja muud küsimused saab rakendusakti kavandada.

NÄIDE 
(kui seadus ei määra ega pea määrama konkreetseid ankruplatse)

 HALB

 (1) Kohustusliku lootsimise piirkonnas on lootsimisest vabastatud:
 ..8) ainult punkerdamiseks Tallinna lahe piirkonna ankruplatsidele E, G ja H või Muuga lahe piirkonna ankruplatsile I saabuvad ja sealt lahkuvad laevad, mis ei sisene Eesti sadamatesse.

 HEA

 (1) Kohustusliku lootsimise piirkonnas on lootsimisest vabastatud:
 ..8) käesoleva seaduse § 55 lõike 2 alusel kehtestatud lootsimise korras määratud ankrualale saabuvad ja sealt lahkuvad laevad.

§ 3. Seaduseelnõu vastavus ülimuslikele aktidele

Seaduseelnõu peab olema kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega.

1. Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest, nende õiguslikust tähendusest, põhiprintsiipidest, rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetest ja normidest, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingutega ning Euroopa Liidu õigusega arvestamise põhimõtetest, millega tuleb eelnõu ettevalmistamisel arvestada, saab ülevaate põhiseaduse kommenteeritud väljaandest aadressil www.pohiseadus.ee ning Riigi Teatajast põhiseaduse, põhiseaduse rakendamise seaduse ja põhiseaduse täiendamise seaduse kehtivate tekstide juures. Seega lahenduste valikul tuleb süsteemsemalt analüüsida eelnõu vastavust eelloetletud põhimõtetele ning analüüsi tulemusi ka eelnõu väljatöötamise materjalides ammendavalt kajastada.

2. Eesti õigusloomes tuleb arvestada Euroopa Nõukogu ja ELi institutsioonide kujundatud õiguse üldpõhimõtteid. Riigikohus on korduvalt oma lahendites, kontrollides akti vastavust põhiseadusele, viidanud argumentidena ka õiguse üldpõhimõtetele. Need põhimõtted on tuletatud arenenud õiguskultuuriga liikmesriikide õiguse üldpõhimõtetest. Põhiseaduse § 10 sätestab: „Käesolevas peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele.“ Demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõtete kehtivus tähendab, et Eestis kehtivad need õiguse üldpõhimõtted, mida tunnustatakse Euroopa õigusruumis. Põhiseaduse preambuli kohaselt on Eesti riik rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Riigis, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele, kehtivad õiguse üldpõhimõtted. Seetõttu seadus, mis on vastuolus nende põhimõtetega, on vastuolus ka põhiseadusega (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94). Riigikohtu praktika järgi on näiteks õiguse üldpõhimõtetena käsitletud seaduslikkust (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94), (ebasoodsa) tagasiulatuva mõju keeldu ja õiguspärase ootuse põhimõtet (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94), õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet (RKPJKo 30.09.1998, 3-4-1-6-98, punkt II) ning võrdse kohtlemise põhimõtet (RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97, punkt 4). Terminikasutust käsitleb Madis Ernits teoses „Põhiõigused, demokraatia, õigusriik“ (Tallinn 2011).

3. Õiguse üldpõhimõtete eiramine viib ka põhiseaduse aluspõhimõtete rikkumiseni. Põhiseaduse § 1 kommentaari 4 järgi hõlmab demokraatia aluspõhimõte organite moodustamise, legitimeerimise ja kontrolliga seonduvad küsimused ning mõjutab kõiki poliitilise tahte kujunemise astmeid. Seda põhimõtet on rikutud näiteks juhul, kui valimisreeglistikus teha vahetult enne valimisi muudatused, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02). Kas eelnõusse kavandatav arvestab õiguskindluse põhimõttega? Kas normi adressaat saab ette näha kohustusi ja nendega arvestada?

4. Küsimus normi põhiseaduspärasusest on mitmetahuline, sest kaaluda tuleb mitmeid põhiseadusest tulenevaid põhimõtteid, mis konkureerivad omavahel. Seega ei saa lähtuda ainult ühest põhimõttest teisi arvestamata. Riigikohtu lahendi järgi „Ühe isiku põhiõiguse kaitse võib kaasa tuua teise isiku põhiõiguse piiramise. Sellisel juhul tuleb põhiõiguste vahel leida mõistlik tasakaal. Niisuguse tasakaalu leidmisele peavad olema suunatud ka põhiseaduse §-st 14 tulenevalt loodud menetlused põhiõiguste kaitseks“ (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, punkt 17).

5. Piirangu kavandamisel tuleb seda põhjendada, sest piisava põhjenduse puudumisel ei ole võimalik ka kaaluda piiramise vajalikkust demokraatlikus ühiskonnas. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis johtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, on kaalukas ja õiguspärane (RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02) ning selline sekkumine ei ole vastuolus põhiseadusega. (vt ka R. Alexy printsiipide ja reeglite vahekorra käsitlust, mille kohaselt reeglid ehk seaduse sätted omavad prima facie eelisõigust printsiibilise tasandi ehk põhiõiguste ees. – R. Alexy. Kollisioon ja kaalumine kui põhiõiguste dogmaatika põhiprobleemid. – Juridica 2001/I, lk 10).

6. Põhiseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist siis, kui toimub ebavõrdne kohtlemine.RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02 järgi tuleb põhiseaduse § 12 lõiget 1 tõlgendada ka võrdsuse tähenduses – seadused peavad kohtlema kõiki sarnases olukorras olevaid isikuid ühtemoodi. Selles põhimõttes väljendub sisulise võrdsuse idee: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Kuid mitte igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine ei ole võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kolleegium on möönnud, et kuigi meelevaldsuse kontroll laieneb seadusandja tegevusele, tuleb viimasele jätta avar otsustusulatus. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud (RKPJKo 03.04.2002, 3-4-1-2-02, punkt 17).

7. Põhiseadust täiendati 14. septembri 2003. aasta rahvahääletuse tulemusel. Põhiseaduse täiendamise seaduse alusel ELi ainupädevuses või ELi jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral ELi õigusega ELi õigust. RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06 punkti 16 kohaselt: „Sisuliselt tähendab see põhiseaduse olulist ja läbivat muutmist osas, milles see ei vasta Euroopa Liidu õigusele. Selgitamaks välja, missugune osa põhiseadusest on kohaldatav, tuleb seda tõlgendada koosmõjus Eesti jaoks liitumislepingu kaudu siduvaks muutunud Euroopa Liidu õigusega. Kohaldada saab seejuures üksnes seda osa põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub. Teisisõnu tähendab see seda, et Euroopa Liidu ainupädevuses või Euroopa Liiduga jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega Euroopa Liidu õigust.“.

§ 4. Seaduseelnõu vastuolu kehtiva õigusega

Seaduseelnõu või selle säte võib olla vastuolus kehtiva seaduse sellise sätte või kogu kehtiva seadusega, mida eelnõu seadusena vastuvõtmise korral muudetakse või mis tunnistatakse kehtetuks. Käesoleva paragrahvi tähenduses ei loeta vastuoluks üld- ja erisätte olemusest tingitud erinevusi.

1. Seaduseelnõu kavandamisel seni reguleerimata valdkonnas või senise seaduse asendamisel uuega (asendusseadus) või kehtiva seaduse osalisel muutmisel või kehtetuks tunnistamisel kavandatakse samasse seaduseelnõusse või arvukate muudatuste korral eraldi rakendusseaduse eelnõusse seaduste asjakohaste sätete muutmine või kehtetuks tunnistamine.

2. Rakendusseaduse eelnõu tuleb kavandada, koostada, esitada kooskõlastamiseks ja algatada samal ajal eelnõuga, mille rakendamiseks see on mõeldud, sest ainult nii saab eelnõu koostaja, kooskõlastaja ja seadusandja ülevaate sellest, millised muudatused kehtivas õiguskorras kõnesoleva seaduse vastuvõtmisega kaasnevad, ning kas nendega nõustuda või mitte. Kui rakendusseaduse eelnõu hakatakse kehtiva õiguskorraga tekkinud vastuolude kõrvaldamiseks koostama ja kooskõlastama pärast rakendatava seaduse vastuvõtmist, võib selguda, et muuta on vaja seadusi osas, mille muutmiseks kooskõlastust anda ei saa, näiteks põhiseaduse § 104 lõikes 2 loetletud konstitutsiooniliste seaduste aluspõhimõtete osas. Selline olukord tähendab, et rakendusseadusega tuleb hakata muutma ka rakendatavat seadust ennast suures osas enne jõustamist. Selline täiendav muutmine võib aga olla vastuolus õiguskorra stabiilsuse ja õiguskindluse põhimõttega.

3. Vastuoluks ei loeta üld- ja eriseaduse ning seaduse enda üld- ja erisätte olemusest tingitud erinevusi. Erandite vormistamisel ei lisata erisättesse üldjuhul sõna „erandina“, vaid nimetatakse võimaluse korral asjaolud või märgitakse üldistatult, millisel juhul erandit tuleb kohaldada.

NÄIDE

 HEA

 (1) Ülalpidamist saama õigustatud lahutatud abikaasa võib nõuda seadusest tuleneva ülalpidamiskohustuse täitmist üksnes alates hagi esitamisest.
 (2) Kaalukatel asjaoludel võib õigustatud isik nõuda elatist tagasiulatuvalt kuni ühe aasta eest enne elatise hagi kohtule esitamist.

4. Põhimõtted, millest lähtuda kehtiva õiguse muutmisel, selgitused ja näited muudatuste vormistamiseks on käsiraamatu 2. peatüki 3. jaos.

§ 5. Isiku õiguste ja vabaduste piirangud

Seaduseelnõusse kavandatavad isiku õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida seaduseelnõu avalikes huvides taotleb.

Põhiseaduse § 11 teise lause kohaselt peavad põhiõiguste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohus peab demokraatlikus ühiskonnas vajalikuks piiranguid, mis on nendega taotletava eesmärgi saavutamiseks proportsionaalsed ehk sobivad, vajalikud ja mõõdukad. Proportsionaalsuse kontrolli kohta on näiteid põhiseaduse § 11 kommentaarides, näiteks RKÜKo 17. 03. 2003, 3-1-3-10-02, punkt 30.

§ 6. Põhiseadusliku institutsiooni ja kohaliku omavalitsuse üksuse pädevus ning enesekorraldamisõigus

(1) Seaduseelnõus põhiseaduslikule institutsioonile ja kohaliku omavalitsuse üksusele kavandatavad ülesanded peavad lähtuma nende pädevusest ning arvestama nende toimimisel seaduslikkuse, võimude lahususe ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse tähenduses kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest.

(3) Põhiseadusliku institutsiooni tegevuse ja korralduse reguleerimisel tuleb arvestada selle institutsiooni enesekorraldamisõigusega.

1. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksusel oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia, kuid tema enesekorraldusõigus ei ole piiramatu. Põhiseaduse § 154 lõike 1 järgi tegutseb kohalik omavalitsus iseseisvalt seaduste alusel. Seega võib seadusandja kehtestada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiranguid. Põhiseadusele ei vasta siiski igasugused seadusega sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangud. Tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema proportsionaalsed ehk siis piirangu eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad (RKPJKo 16. 01. 2007, 3-4-1-9-06, punkt 23). Riigikohus luges ehitusseaduse §-ga 13 seatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangu sobivaks, sest see oli suunatud nii piirkonna tervikliku ruumilise arengu, keskkonnakaitse kui ka elanike ohutuse tagamisele. Piirang oli vajalik, sest muude vahenditega ei olnud võimalik samaväärset kaitset saavutada. Piirang oli mõõdupärane, sest kohalikele omavalitsustele oli ehitusseaduse §-s 13 loetletud tagamiskohustuse rakendamisel jäetud kaalutlusruum (RKPJKo 16. 01. 2007, 3-4-1-9-06).

2. RKÜKo 16. 03. 2010, 3-4-1-8-09 kohaselt tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud, ning eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Põhiseaduse § 154 järgi seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest. Põhimõtet täpsustab riigieelarve seaduse § 9.

3. Eeskirja § 6 lõike 2 kohaselt peab kohaliku omavalitsuse üksusele kavandatava ülesande puhul olema eelnõus sõnaselgelt kindlaks määratud, kas tegemist on omavalitsusliku või riikliku ülesandega.

NÄIDE

 HEA

 (31) Sünni ja surma registreerimise kui kohaliku omavalitsuse üksuse täidetava riikliku ülesande kulud hüvitatakse valla- ja linnavalitsusele riigieelarvest.

4. Kuna põhiseadusliku institutsiooni enesekorraldamisõigus ei ole absoluutne, tuleb sellega tema tegevuse ja korralduse õiguslikul reguleerimisel arvestada.

Näiteks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 7 lõige 4 sätestab, et „kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu ja valitsuse määruse eelnõule kohaldatakse Vabariigi Valitsuse poolt Vabariigi Valitsuse ja ministri määruse eelnõu kohta kehtestatud normitehnilisi nõudeid erisustega, mis tulenevad kohaliku omavalitsusüksuse õiguslikust seisundist. Volikogu võib kehtestada täpsema korra normitehniliste nõuete rakendamiseks.“ See regulatsioon tagab ühtsete normitehniliste nõuete rakendamise õigusselguse eesmärgil, kuid ühtlasi peab silmas kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Enesekorraldusõigusega oleks vastuolus see, kui ei arvestataks kohaliku omavalitsuse üksuse õiguslikku seisundit, näiteks määruse andmisel alati tuginemine volitusnormile ja selles osas eeskirja kõigi nõuete rakendamine. Haldusmenetluse seaduse § 90 lõike 2 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse organ kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda määruse volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm olemas.

§ 7. Eelnõu seadusena rakendamise kulud

(1) Seaduseelnõusse kavandatavad normid peavad võimaldama taotletava eesmärgi saavutamist ja eelnõu seadusena rakendamist optimaalsete kulutustega.

(2) Riigile või kohaliku omavalitsuse üksusele lisakulude sätestamisel või kui on vaja nende tulusid vähendada, tuleb eelnõu koostamisel kavandada nimetatud lisakulude või saamata jäävate tulude katteallikad.

1. Lõike 1 tähenduses tuleb eelnõu seadusena rakendamise kulude all mõista nii seda kulu, mis kaasneb seaduse rakendamise tulemusel eeskirja § 46 tähenduses, sealhulgas regulatsiooni adressaadile ja rakendajale, kui ka kulu, mis tuleb kanda riigil või kohaliku omavalitsuse üksusel eeskirja § 47 tähenduses.

2. Riigieelarve seaduse § 42 lõike 1 kohaselt tuleb algatajal lisada seaduseelnõule, mis tingib vastuvõetud riigieelarve kulude suurendamise või tulude vähendamise, rahalised arvestused, milles on näidatud kulude katteallikad.

3. Kulu ja tuluga seotud teave kajastatakse seletuskirja asjakohastes osades.

§ 8. Üldsätted

(1) Seaduseelnõu üldsätetes esitatakse seaduse reguleerimisala, vajaduse korral kohaldamisala, teiste seaduste kohaldamise säte ja kavandatavate õigusinstituutide üldised sätted ning terminite määratlused §-s 18 nimetatud juhul.

(2) Reguleerimisala säte sõnastatakse esimeses paragrahvis. Reguleerimisala sättes loetletakse seaduseelnõus käsitletavad õigusinstituudid või nimetatakse reguleeritav valdkond. Reguleerimisala sätet ei ole vaja esitada, kui pealkiri avab piisavalt seaduseelnõu reguleerimisala ning seda ei ole vaja täpsustada.

(3) Kohaldamisala sättes nimetatakse isikud, esemed ja asjaolud, kelle või mille suhtes kavandatavat regulatsiooni kohaldatakse või ei kohaldata.

(4) Paragrahvide rühmitamise korral eelnõu eri struktuuriosadesse esitatakse seaduseelnõu üldsätted eelnõu esimeses peatükis või esimeses osas, kui osa ei jagune peatükkideks. Paragrahvi 26 lõikes 3 nimetatud struktuuriosade üldsätted esitatakse struktuuriosa esimeses alajaotuses.

(5) Seaduseelnõu üldsätetes võib viidata Euroopa Liidu õigusele, kui viide on seaduse reguleerimiseseme seisukohast olulise tähtsusega ning laieneb kogu seaduse reguleerimisalale.

1. Reguleerimisala sätte eesmärk võrreldes eelnõu pealkirjaga on avada piisavalt üldiselt ja samas täpselt seaduse sisu, et normidega tutvuja saaks teavet, millise valdkonna ja instituutide regulatsioone seadus sisaldab. Selles tuleb konkreetselt loetleda teemad, mis on kavandatud seaduse reguleerimisesemesse. Reguleerimisala sätte sõnastus ei tohi ületada seaduse pealkirja järgi lubatavat sisu ja eelnõu sisu peab olema vastavuses sätte järgi lubatavaga. Selleks et säte kajastaks kõiki olulisemaid õigusinstituute, võib aluseks võtta suuremate jaotusüksuste pealkirjad. Kui sõnastus on ebatäpne, siis see eksitab ja on sellisena tarbetu. Reguleerimisala sätte sõnastus tuleb enne seaduse vastuvõtmist üle kontrollida, sest eelnõusse lisatavad või sealt väljajäetavad osad võivad muuta selle ebatäpseks. Näiteks Kaitseliidu seaduse reguleerimisala säte ei nimeta järelevalve ja vastutuse osa, mis samuti seaduses sisaldub.

NÄIDE

 HALB

 § 1. Seaduse reguleerimisala
 (1) Käesoleva seadusega sätestatakse Kaitseliidu koht riigikaitses, tema eesmärk, ülesanded, ülesehitus, tegevuse ja juhtimise õiguslikud alused, liikmesus ning liikmete õigused ja kohustused.

 HEA

 § 1. Seaduse reguleerimisala
 (1) Käesoleva seadusega sätestatakse põhikooli ja gümnaasiumi (edaspidi koos kool) õppekorralduse alused, õpilase ning õpilase vanema või eestkostja (edaspidi vanem) õigused ja kohustused, koolitöötajate õigused ja kohustused, kooli pidamise ja rahastamise alused ning kooli õppe- ja kasvatustegevuse üle teostatava riikliku järelevalve alused.

2. Reguleerimisala sõnastamise järel tuleb analüüsida, kas on vaja lisada ka kohaldamisala, milles piiritleda, kellele või millele reguleerimisalas loetletu peaks või ei peaks laienema. See on vajalik esmajoones juhul, kui reguleerimisala või terminite määratlusega ei ole võimalik üheselt kohaldamisala piiritleda.

NÄIDE

 HEA

 § 2. Seaduse kohaldamisala 
 Käesolevat seadust ei kohaldata:
 1) asjale, mis ei ole relvaks konstrueeritud või kohandatud, kuid mida on võimalik sellena kasutada;
 2) enne 1870. aastat valmistatud tulirelvale ja selle koopiale tingimusel, et nendest ei saa tulistada käesoleva seaduse §-des 19 ja 20 nimetatud laskemoona;
 3) jäädavalt laskekõlbmatuks muudetud relvale;
 …………
 11) sõjaväe- ja teenistusrelvadele ning nende laskemoonale, kui käesolev seadus ei sätesta teisiti.

3. Tihti ei teata, mille poolest reguleerimisala erineb kohaldamisalast. Arvestama peab asjaoluga, et reguleerimisala on seaduse regulatsiooni kokkuvõte, aga kohaldamisalal on regulatiivne mõju. Kui reguleerimisala säte on ebatäpne, siis võib see eksitada seaduse sisu osas. Kohaldamisala ebatäpne sõnastus aga mõjutab otseselt seaduse rakendamise ulatust.

4. Õigusloome ökonoomsuse seisukohast võib puududa vajadus viidata üldseadusele, kui selle tõttu ei kannata õigusselgus ning üldseaduse ja eriseaduse vahekord on selge. Näiteks haldusmenetluse seaduse (HMS) § 112 lõike 2 järgi tuleb järgida põhimõtet, et eriseaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse HMSi juhul, kui seda näeb ette eriseadus.

NÄIDE

 HEA

 § 4. Haldusmenetluse seaduse kohaldamine
 Käesolevas seaduses ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades käesoleva seaduse erisusi.

5. Õigusselguse eesmärgil võib olla vajalik sätestada üldseaduse ja eriseaduse kehtimise vahekord üldsätetes. Järgnevas näites on selle kohta surveseadme ohutuse seaduse § 2 lõige 2.

NÄIDE

 HEA

 (2) Kui surveseadmest või surveseadmestikust tulenevate ohtude vältimine on reguleeritud teise seadusega, kohaldatakse käesolevat seadust teisest seadusest tulenevate erisustega.

6. Lõike 1 järgi võivad üldsätetesse kuuluda ka kavandatava õigusinstituudi üldised sätted, näiteks valimisseadustes on selleks valimissüsteemi alused.

NÄIDE

 HEA

 § 2. Valimissüsteemi alused
 (1) Eestist valitakse kuus Euroopa Parlamendi liiget.
 (2) Euroopa Parlamendi valimised on vabad, üldised, ühetaolised ja otsesed. Hääletamine on salajane.
 (3) Igal valijal on üks hääl.
 (4) Valimistulemused tehakse kindlaks proportsionaalsuse põhimõtte alusel.

7. Lõike 4 järgi esitatakse eeskirja § 26 lõikes 3 nimetatud struktuuriosade üldsätted struktuuriosa esimeses alajaotuses, mille pealkiri on „Üldsätted“. Järgnevas näites on peatüki üldsätted paigutatud selle 1. jakku.

NÄIDE

 HEA

 4. peatükk 
 HALDUSAKT 
 1. jagu 
 Üldsätted

8. Lõige 5 võimaldab seaduseelnõu üldsätetes viidata ELi õigusele, kui viide on seaduse reguleerimiseseme seisukohast oluline ning laieneb kogu seaduse reguleerimisalale. Nii on võimalik viidata näiteks esmase õiguse allikatele, direktiividele ja määrustele. Kohtulahenditele viidatakse eelnõu seletuskirjas.

NÄIDE

 HEA

 § 2. Ühise põllumajanduspoliitika abinõud
 Ühise põllumajanduspoliitika abinõud käesoleva seaduse tähenduses on:
 1) nõukogu määruse (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT L 209, 11.08.2005, lk 1–25) artikli 3, välja arvatud lõike 2 punkti f, ning artikli 4 alusel ja korras rakendatavad abinõud;
 ..
 3) nõukogu määruse (EÜ) nr 1234/2007, millega kehtestatakse põllumajandusturgude ühine korraldus ning mis käsitleb teatavate põllumajandustoodete erisätteid (ühise turukorralduse ühtne määrus) (ELT L 299, 16.11.2007, lk 1–149), alusel ja korras rakendatavad turukorraldusabinõud.

§ 9. Kavandatava regulatsiooni täitmise tagamine

(1) Seaduseelnõusse kavandatakse vajalikud regulatiivsed normid ning põhjendatud juhtudel nende järgimist tagavad ja õigustkaitsvad normid.

(2) Seaduseelnõu peab sõnaselgelt ja ühemõtteliselt väljendama, kellele milliseid õigusi ja kohustusi selle eelnõu seadusena jõustumine kaasa toob ning kuidas on tagatud normide järgimine.

(3) Tagavate sätetena võib kavandada näiteks finantsmajanduslikke, sotsiaalseid või korrakaitse meetmeid ja vastutust sätestavaid norme.

1. Kui seaduseelnõu kavandades on selge, kellele milliseid õigusi ja kohustusi selle eelnõu seadusena jõustumine kaasa toob, siis tuleb ka kaaluda, kas samasse või muusse seadusse on põhjendatud lisada nende järgimist tagavad ja õigustkaitsvad normid. Selleks tuleb analüüsida, kas normi adressaadid on valmis uueks regulatsiooniks ja täitma seda ka järgimist tagavate normideta. Vastused tuleb leida vähemalt järgmistele küsimustele.

Kas ja millised olemasolevad õiguskaitsevahendid ja karistusõiguslikud normid on uue või muudetava regulatsiooni tagamiseks kohaldatavad? Kas on näiteks vaja kehtestada loa- või registreerimiskohustus, et oleks võimalik kontrollida nõuete täitmist? Kas ettekirjutused on võimalikud, vajalikud ja järgitavad? Kas saab loobuda kontrollimeetmetest, täiendavast aruandmiskohustusest, statistikast? Kui täitmist tagav regulatsioon on otstarbekohane, siis tuleb kaaluda, kas näiteks haldussunni asemel kohaldub võlaõiguslik regulatsioon ja sellega seonduvad õiguskaitsevahendid võlaõigusseaduse tähenduses?

2. Õigusselguse kohta on Riigikohus märkinud, et isik peab saama – kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga – asjaolusid arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu (RKÜko 28.10 2002, 3-4-1-5-02, punkt 31). Normi nõutav õigusselguse määr ei ole kõikide normide puhul sama. Selgemad ja täpsemad peavad olema normid, mis võimaldavad isiku õigusi piirata ja isikule peale panna kohustusi (RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05, punkt 22). Õigusselgusetust ei ole aga siis, kui tegemist on normitehnilise puudusega, mis on ületatav tõlgendamise teel (RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, punkt 17). Seega normitehniline puudus, mida ei saa tõlgendamise teel ületada, võib kaasa tuua õigusselgusetuse. Riigikohtu seisukoht ei peaks aga viima järeldusele, et tõlgendamise teel ületatavad normitehnilised puudused on lubatud.

3. Asendustäitmise ja sunniraha seadus sätestab asendustäitmise ning sunnivahendi rakendamise menetluse. Sunnivahendit rakendatakse, kui haldusorgani ettekirjutus jäetakse hoiatuses märgitud tähtaja jooksul täitmata. Sunniraha on hoiatuses kindlaks määratud summa, mille adressaat peab tasuma, kui ta ettekirjutusega pandud kohustust hoiatuses märgitud tähtaja jooksul ei täida. Sunnivahendi rakendamist ei käsitata karistusena. Tähelepanu võib juhtida sellele, et terminiga sunnirahasarnaneb termin sundraha, mis aga on kriminaalmenetluse termin ja kaasneb süüdimõistva kohtuotsusega (KrMS § 179).

4. Näiteks keskkonnatasude rakendamise eesmärk on vältida või vähendada loodusvarade kasutamisega, saasteainete keskkonda heitmisega ja jäätmete kõrvaldamisega seotud võimalikku kahju.

5. Levinud meetmed on isiku või asutuse tegevuse seaduslikkuse kontrollimine, hoiatus, ettekirjutus ning ebaseadusliku tegevuse peatamine või lõpetamine, tegevusloa peatamine, tegevusloa kehtetuks tunnistamine, kahju hüvitamine.

6. Finantsvaldkonnas on tegevusloa andmisest keeldumise alusena sätestatud ka taotleja finantsseisund, maine ja kogemuse hindamine ning karistatud isikute ametikoha- ja toimingupiirang.

7. Majanduskontrolli teostamise ulatuse kohta on Riigikohus ka kohaliku omavalitsuse üksuse puhul leidnud, et põhiseaduse § 133 punkt 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida §-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle kontrolli teostamisel. Kohaliku omavalitsuse üksuste valdusse antud riigivara üle võib seega ette näha riigikontrolli seaduse § 6 lõigetes 2 ja 3 sätestatud kontrolli ehk kontrolli kohaliku omavalitsuse üksuste sisekontrolli, finantsjuhtimise, finantsarvestuse ja finantsaruannete, majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasuse ning juhtimise, organisatsiooni ja tegevuse tulemuslikkuse üle, samuti infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse kontrolli (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, punkt 39).

8. Riigivastutuse seadus sätestab avaliku võimu volituste rakendamisel ja muude avalike ülesannete täitmisel rikutud õiguste kaitse ja taastamise ning tekitatud kahju hüvitamise alused ja korra. Ka notar kui avaliku võimu kandja vastutab riigivastutuse seaduses sätestatud alustel ja ulatuses. Kahju hüvitamise tagamiseks on notar kohustatud sõlmima ametikindlustuslepingu.

9. Kuna seaduse järgimist on võimalik tagada ka sanktsiooninormide kehtestamisega, siis põhjendatud juhtudel täiendatakse karistusseadustikku (KarS) või lisatakse muusse seaduseelnõusse uusi väärteokoosseise. KarSi järgi on võimalik süütegudest kuriteokoosseis sätestada vaid KarSis ja väärteokoosseis kas KarSis või muu seaduse vastutuse peatükis. Kui eelnõusse kavandatakse uut koosseisu, tuleb kontrollida, kas isiku kohustus teost hoiduda või kohustus tegu teha on eelnõu põhiosas ammendavalt reguleeritud. Kuna arenenud karistusõiguse tunnus on teo koosseisu abstraktsus, siis tuleb alati enne uue süüteokoosseisu loomist veenduda, kas tegu on juba kehtivas õiguses süüteokoosseisuna sätestatud. Lähedasi valdkondi reguleerivate seaduste, näiteks meresõiduohutuse seaduse ja sadamaseaduse puhul tuleb kindlasti võrrelda terminikasutust. 

10. Kas tegu kehtestada väär- või kuriteona, see sõltub teo raskusastmest, ohtlikkusest, aga ka menetluse erisusest. Väärteomenetluses, milles karistuse määrab enamasti kohtuvälise menetleja ametnik (näiteks politseiametnik), on võimalik menetluse liigist (näiteks kirjalik hoiatamismenetlus, kiirmenetlus) tulenevalt karistust kiiremini kohaldada. Eelnõust peab ka üheselt selguma see, milline menetleja millist väärtegu menetleb.

Väärteona teo sätestamisel tuleb kaaluda ka seda, kas on ainuvõimalik üksnes väärteokaristusega saavutada soovitud tulemust või on mõttekam riikliku järelevalve käigus rakendada ettekirjutusi ja sunniraha. Nende meetmete kasutamine võib asjaoludest sõltuvalt olla otstarbekam kui väärteomenetlus.

11. Väärteo põhikaristus on rahatrahv või sõiduki juhtimisõiguse äravõtmine või arest. Kuriteo põhikaristus füüsilise isiku puhul on rahaline karistus või vangistus ning juriidilise isiku puhul rahaline karistus või sundlõpetamine.

12. KarSi eriosa kuriteokoosseisudes nähakse tahtlus ette üksnes siis, kui tahtluse liiki on vaja konkretiseerida. Sellisel juhul tähistatakse otsese tahtluse nõue eriosa kuriteokoosseisus sõnaga teadvalt, näiteks KarSi § 310, kavatsetuse nõue sõnagaeesmärgil, näiteks KarSi §-d 209 ja 212.

13. Kui tegu käsitatakse ühtaegu nii tahtlikult kui ka ettevaatamatusest toimepandud kuriteona, tuleb ettevaatamatu kuriteo koosseis sätestada eraldi paragrahvis, selle paragrahvi järel, mis näeb ette karistuse sama teo tahtliku toimepanemise eest. Paragrahvi pealkirjas kasutatakse sõna ettevaatamatus, näiteks KarSi §-d 204 ja 205 ning §-d 354 ja 355. KarSi üldosa § 15 lõikest 3 tulenevalt ei ole väärteokoosseisu puhul vaja tahtlikult ja ettevaatamatusest toimepandud väärteokoosseisu reguleerida eri paragrahvides.

NÄIDE väärteo sätte kohta

 HEA

81. peatükk
VASTUTUS

 § 363Isikut tõendavate dokumentide seaduse nõuete rikkumine
 (1) Isikut tõendavasse dokumenti kantud andmete muutmisest või dokumendi kasutamiskõlbmatuks muutumisest, kaotsiminekust või hävimisest dokumendi väljaandnud valitsusasutuse teavitamata jätmise eest dokumendi kasutaja poolt – karistatakse rahatrahviga kuni 50 trahviühikut.
 …
 (3) Käesolevas paragrahvis sätestatud väärteo kohtuväline menetleja on Politsei- ja Piirivalveamet.

§ 10. Menetlusnormid

Seaduseelnõusse kavandatavad menetlusnormid, sealhulgas ka põhjendatud erisused, peavad olema kooskõlas asjakohaste üldseaduste, sealhulgas menetlusseaduste ja karistusseadustikuga.

1. Asjakohaste menetlusnormideta on kohustav materiaalõiguse norm sisuliselt deklaratiivne. Näiteks avalik-õigusliku iseloomuga tasu kehtestamine eeldab kohustava materiaalõiguse normi ehk riigi nõudeõiguse materiaalõigusliku aluse kõrval ka sellise tasu maksmise ja sissenõudmise korda ehk menetlust reguleerivate normide kehtestamist. Kui menetlusnorme ei ole või need on ebapiisavad, siis ei saa avalik võim isikult üksnes kohustavale materiaalõiguse normile tuginedes kohustuse täitmist nõuda (RKPJKo 20. 10. 2009, 3-4-1-14-09).

2. Järgida tuleb ka üldseadusega antud võimalusi eriseadustesse asjakohaseid erisätteid kavandada. Kui üldseaduse järgi see võimalus puudub, siis ei saa ka eriseadusega erisust sätestada. Kui ilmneb põhjendatud vajadus ikkagi sätestada erisusi mõnes küsimuses, mille kohta üldseadus ei võimalda eriseaduses erisusi, siis ei piisa sellest, et seda tehakse üksnes eriseaduses. Kooskõla saavutamiseks üldseadusega tuleb ka üldseaduse asjakohaseid sätteid muuta selliselt, et nendest nähtuks, et kõnealuses küsimuses on eriseaduses erisus lubatud. Vastasel juhul kaotaksid üldseaduse põhimõtted oma tähenduse. Järgnevas näites annab maksukorralduse seaduse säte sõnaselge võimaluse esinduse küsimuses erisuse sätestamiseks vastavas maksuseaduses.

NÄIDE

 HEA

 (1) Menetlusosalisel on õigus kasutada maksumenetluses esindajat. Esinduse puhul juhindutakse maksumenetluses tsiviilseadustiku üldosa seaduse vastavatest sätetest, kui käesolevast seadusest või maksuseadusest ei tulene teisiti.

3. Kooskõla üldseaduste, sealhulgas menetlusseaduste ja karistusseadustikuga tähendab muu hulgas nii terminoloogilist (näiteks rahatrahv ja rahaline karistus ei tähenda üht ja sama) kui sisulist (KarSi järgi karistatakse rahatrahviga kuni 300 trahviühikut) vastavust üldseadustele.

§ 11. Volitusnorm

(1) Volitusnormiga antakse õigus või pannakse kohustus kehtestada kooskõlas haldusmenetluse seaduse 6. peatükis sätestatuga seaduse või seaduse ja Euroopa Liidu õigusakti rakendamiseks Vabariigi Valitsuse, ministri või kohaliku omavalitsuse organi määrus.

(2) Lõikes 1 nimetatud õiguse või kohustuse edasivolitus toimub haldusmenetluse seaduse §-s 91 sätestatud korras.

(3) Volitusnormis esitatakse määrusandliku volituse selge sisu ja ulatus, milles tuleb seaduse sätteid täpsustada või nende rakendamiseks vajalik kord kehtestada.

(4) Volitusnorm esitatakse ühelauselises lõikes või volitusnormide loetelu puhul punktides. Volitusnormis peab olema märgitud akti andja ja liik. Volituse eesmärke, sisu või piire võib täpsustada eelnõu teiste sätetega.

1. Volitusnormi teema puhul on oluline silmas pidada seda, et eeskiri sisaldab nõudeid nende määruste kohta, mis lõike 1 järgi on hõlmatud haldusmenetluse seaduse 6. peatükiga, ehk § 88 järgi määrusega, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks, ehk õigusaktiga, mis sisaldab üldnorme. Volitusnormiga seadusandja kasutab oma põhiseaduslikku õigust otsustada volituse andmise üle rakendusakti kehtestamiseks. Vabariigi Valitsusele või ministrile volituse andmine ei tähenda, et määrusega reguleeritav teema oleks väljaspool parlamentaarset kontrolli. Tavapäraselt käsitleb määrus teatud teema üksikasju või tehnilisi aspekte, sest parlamendi ülesanne ei ole üldjuhul korraldusliku või tehnilise iseloomuga regulatsioonide kehtestamine. Kui määrusega reguleeritavat valdkonda käsitlevad seadusesätted on piisavalt täpsed, siis on ka seadusandjal vajalik kontroll valitsuse või ministri määruse sisu üle.

2. Põhiseaduse kohaselt on täidesaatev võim üldjuhul volitatud andma üksnes intra legem-määrusi ehk seadust rakendavaid, täpsustavaid määrusi. Selline määrus antakse erivolitusnormi alusel ning see ei tohi väljuda volitusnormi reguleerimiseseme raamidest. Riigikohus leidis, et maksuintressi määra kehtestamise õiguse andmine täielikult täitevvõimule on sisuliselt volituspraeter legem-määruse kehtestamiseks. Selline volitusnorm ega selle alusel antud ministri määrus ei ole kooskõlas põhiseadusega. Täitevvõim ei saa praeter legem-määrustega reguleerida valdkondi, mis põhiseaduse kohaselt tuleb reguleerida seadusega (RKPJKo 5.11.2002, 3-4-1-8-02).

3. Volitatava valik sõltub esmajoones reguleeritava küsimuse olulisusest ehk sellest, kas rakendusakti sisu üle peaks otsustama valitsus või minister. Kui tegemist on valdkonnaspetsiifilise küsimusega, siis on volitusnormi kavandamisel kohane anda volitus ministri määruse kehtestamiseks. Kui küsimus puudutab teataval määral ka teise ministeeriumi valitsemisala, siis tuleb kaaluda, kas piirduda Vabariigi Valitsuse seaduse §  49 lõike 2 kohaselt teise ministriga kooskõlastamisega või kavandada volitusnorm valitsuse määruse kehtestamiseks. Reglemendi § 6 lõike 2 kohaselt ainult ministeeriumi ja tema valitsemisala sisemist töökorraldust puudutavaid ministri määruse eelnõusid ei pea kooskõlastamiseks esitama.

4. Volitusnorm peab olema piisavalt üksikasjalik, et sellest selguks seadusandja antava volituse sisu ja ulatus, ning trafaretne. Ulatusliku volitusnormi sisu on soovitav esitada loetelu punktidena, mis aitab määruse koostamisel püsida seadusandja antud piirides.

NÄIDE

 HEA

 (9) Käesoleva paragrahvi lõikes 8 sätestatud andmete loetelu, esitamise viisi ja tähtaja kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

 

NÄIDE

 HEA

 (3) Valdkonna eest vastutav minister võib määrusega kehtestada:
 1) loetelu organisatsioonidest, kellele viitamine käesoleva paragrahvi lõike 1 punkti 5 kohaselt on kohustuslik;
 2) täpsemad nõuded käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 5 nimetatud hoiatuse esitamise viisi, sisu ja kujunduse kohta.

5. Arvestades seda, et volitusnorm peab olema selgelt piiritletud volituse ulatusega, ei tohi see olla sõnastatud ka liiga üldiselt, mistõttu sellest ei selgu volituse ulatus. Sellist volitusnormi võib pidada üldpädevusnormiks, mis ei ole määruse andmiseks kohane. Järgneva näite puhul on see ka tarbetu, sest Vabariigi Valitsusel on määruse andmise pädevus konkreetse volitusnormi alusel.

NÄIDE

 HALB

 § 541. Rakendamise määrused
 (1) Vabariigi Valitsus võib kooskõlas käesoleva seadustikuga anda käesoleva seadustiku rakendamiseks määrusi.
 (11) Vabariigi Valitsus võib kehtestada korra, mille kohaselt riigiasutused peavad kasutama äriregistri andmeid arvutivõrgu kaudu ega tohi isikutelt nõuda samade andmete esitamist. Kui haldusorgan või kohtuasutus saab äriregistri andmeid arvutivõrgu kaudu kasutada, ei kohaldata muude seaduste sätteid isiku poolt registrikaardi esitamise kohustuse kohta. 
 (2) Justiitsminister võib anda määrusi registriosakonna tegevuse korraldamiseks.

6. Volitusnormi sõnastus peab olema trafaretne.

NÄIDE

 HEA

 (3) Geneetiliselt muundatud põllukultuuri käitlemise koolituse programmi, tunnistuse saamiseks esitatavad nõuded, tunnistuse andmise korra ning täiendkoolituse sageduse kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.

7. Kui muu reegliga on liidetud ka volitusnormi sõnastus, siis saadakse näiteks väljend „Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras“. Sellisest vormistusest ei selgu, kas tegemist on selle seaduse volitusnormiga või viitenormiga olemasoleva volitusnormi alusel kehtestatule.

NÄIDE volitusnormi väära vormistuse kohta

 HALB

 (3) Veeteeühenduse katkemisel jääolude tõttu või muul põhjusel rajatakse jäätee või tagatakse regulaarne lennuühendus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras.

Arvestades normitehnika reeglit, mille järgi tuleb üks norm esitada ühes sättes ja volitusnorm peab olema suunatud tulevikku, peaksid näite lõikes 3 kavandatud normid olema esitatud järgmise näite kohaselt.

NÄIDE

 HEA

 (3) Veeteeühenduse katkemisel jääolude tõttu või muul põhjusel rajatakse jäätee või tagatakse regulaarne lennuühendus.

 (4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud jäätee rajamise või regulaarse lennuühenduse tagamise korrakehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.

8. Volitusnormid võib esitada ka loeteluna. Näiteks juhul, kui kehtestatava määruse kavandatav reguleerimisala on väga lai ja määrus kavatsetakse anda mitme volitusnormi alusel. Sel juhul on kõik volitusnormid otstarbekas koguda ühte loetelusse, mis lihtsustab nende täitmise üle arvestuse pidamist ning tagab normi adressaadile ja rakendajale selge ülevaate volitusnormidest. Selline esitus jätab ka võimaluse kaaluda, kas kehtestada loetelu eri punktides antud volitusnormide alusel üks või mitu määrust. Samas ei tähenda see võimalus, et kõik eelnõu volitusnormid võib koondada ühte loetelusse: volitusnorm või -normid tuleb paigutada kohta, kus volitusnormi puudumisel asuks määrusesse kavandatav regulatsioon, ehk regulatsiooni järele, mille rakendamiseks volitusnorm antakse (§ 22 punkt 4).

NÄIDE

 HEA

 1) Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega:
 1) ametnike haridusele, töökogemusele ja võõrkeelte oskusele esitatavad nõuded, mis on vajalikud teeenistusülesannete täitmiseks;
 2) ametnike värbamise ja valiku korra;
 3) ametnike koolituse korra;
 4) riigi ametiasutuste teenistuskohtade koosseisude kehtestamise korra, teenistuskohtade klassifikaatori ja teenistuskohtade liigitamise korra;
 5) palgajuhendi koostamise ja palgakomponentide määramise korra;
 6) riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogusse andmete esitamise ja arvestuse toimingute teostamise korra.

9. Konstateerivas vormis imperatiiv („kehtestab“) tähendab, et täidesaatev võim on kohustatud akti kehtestama. Kui aga seadusandja otsustab anda täidesaatvale võimule õiguse otsustada asjaoludest sõltuvalt rakendusakti vajalikkuse üle, tuleb kasutada vormelit „võib kehtestada“. Tuleb märkida, et volitusnormiga rakendusakti võimaluse põhjendamatu loomine ei ole lubatud, sest see loob normi adressaadile või rakendajale ootuse, et seadust võidakse täpsustada määrusega, kuid määruse andjal ei olnud selleks reaalset vajadust.

10. Haldusmenetluse seaduse § 91 lõike 1 järgi võib haldusorgan, keda on volitatud määrust andma, volitada määruse andmise edasi teisele haldusorganile ainult juhul, kui see võimalus on volitusnormis ette nähtud. Peale selle tuleb arvestada HMSi § 91 lõiget 2 ja KOKSi § 22 lõiget 2, mille järgi „seadusega kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsusorgani pädevusse antud küsimusi otsustab kohaliku omavalitsuse volikogu, kes võib delegeerida nende küsimuste lahendamise valitsusele.“ Edasivolitus puudutab neid küsimusi, mis ei ole volikogu ainupädevuses.

11. Edasivolituse võimalusega volitusnorm peaks olema pigem erand ja see tuleks kavandada, kui vahetu volitamine ei ole asjaolude tõttu võimalik. Üldjuhul välditakse vahetu volitusnormi kavandamisega tarbetut halduskoormust. Juhul kui edasivolituse võimalust peetakse vajalikuks, on oluline anda see sõnaselgelt, nii et selle adressaat oleks üheselt määratud. Edasivolitust võimaldava volitusnormi sõnastusest peab selgelt ilmnema selle volitusnormi rakendamisel määruse andmiseks pädev organ. Selle põhimõtte eiramine oleks vastuolus põhiseadusega (põhiseaduse § 94 – minister annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks). Kui varem sätestas Vabariigi Valitsuse seadus ministrite loetelu ja volitusnormis tuli volitatav minister konkreetselt nimetada, siis 1. juulil 2014 jõustunud seadusmuudatuse kohaselt tuleb volitusnormis kasutada sõnastust „valdkonna eest vastutav minister“.

NÄIDE

 HEA

Vabariigi Valitsus või tema volitusel valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega konventsiooni rakendamise korra, milles nähakse ette ravimeid tootvate ettevõtete kohustused üleminekuperioodi jooksul ning Ravimiameti kohustused konventsiooni rakendamisel.

12. Edasivolitusega volitusnorm tähendab, et volitus antakse volitatavale võimalusega anda edasivolitus. Järgneva näite puhul ei ole tegemist traditsioonilise edasivolitamist võimaldava volitusnormiga HMSi § 91 lõike 1 tähenduses, sest Vabariigi Valitsus on üksnes volituse vahendaja, temale endale ei ole antud võimalust määruse andmiseks nimetatud küsimuses.

NÄIDE

 HALB

 (4) Vabariigi Valitsuse volitatud minister võib kehtestada kauba märgistamise nõuded.

13. Kui seadusesse on kavandatud edasivolitamise võimalusega volitusnorm ministrile, siis juhul, kui Vabariigi Valitsus ise volitust ei kasuta, vaid volitab edasi ministrit, vormistatakse volitus eeskirja § 58 lõike 2 järgi Vabariigi Valitsuse määrusega. Seda tuleb praktikas silmas pidada ka juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu volitab edasi valla- või linnavalitsust.

14. Kui juba seaduseelnõu ettevalmistamise etapis on selge, et rakenduslikud regulatsioonid on võimalik koondada valdavalt ühte rakendusakti, siis võib asjakohases sättes anda näiteks valdkonna eest vastutavale ministrile volitusnormi metsa majandamise eeskirja kehtestamiseks määrusega ja järgnevalt anda sellise volitusnormi sisustamiseks asjakohastes struktuuriosades sätteid näites esitatud sõnastuses, sest lõike 4 järgi võib volituse eesmärke, sisu või piire täpsustada eelnõu teiste sätetega.

NÄIDE

 HEA

 (3) Seemnekandvuse ea hindamise alused kehtestatakse metsa majandamise eeskirjaga.

15. Riigikohus on jõudnud järeldusele, et õiguse subjektil peab seadusega tutvumisel olema võimalik jõuda kindlale arusaamale, et selle seadusega reguleeritud küsimustes võib täitevvõim anda halduse üldakti (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96). Kui akti liiki, mille väljaandmiseks seadusandja täitevvõimu volitab, ei ole nimetatud, siis vajaks norm täiendavat tõlgendamist ja selliselt ei oleks tagatud seadusandja tahte täitmine täitevvõimu poolt. Seetõttu on ka eeskirjas lõike 4 järgi nõue, et kui seadusandja annab volituse üldakti ehk määruse kehtestamiseks, siis tuleb seda ka akti liigina nimetada.

16. Arvestades kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigust, võib kohaliku omavalitsuse organ HMSi § 90 lõike 2 kohaselt anda kohaliku elu küsimuse korraldamiseks määruse volitusnormita, välja arvatud juhul, kui seaduses on volitusnorm olemas. Seetõttu tuleb kohaliku omavalitsuse organile volitusnormi ettenägemisel eelkõige teha kindlaks, kas volituse sisuks on omavalitsusliku või riikliku ülesande täitmine (eeskirja § 6 lõige 2).

17. Riigikohus on seadusreservatsiooni põhimõtet käsitledes selgitanud ka, et kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne. Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, punkt 22). Omandiõiguse piiranguid võib seada üksnes seadusega või seaduses sisalduva ja eelnimetatud nõuetele vastava volitusnormi alusel, aga mitte otse kohaliku omavalitsuse üldaktiga. Nõue peab silmas, et omandiõiguse piirangute seadmisel lähtutaks kogu riigi territooriumil ühesugustest kriteeriumidest. Võrdse kohtlemise ja ühetaolisuse põhimõttega oleks vastuolus, kui omandiõiguse kaitse oleks riigi eri piirkondades ebaühtlaselt tagatud. Riigikohtu üldkogu vaatles, kas kohaliku omavalitsuse üksus võib kehtestada elamukrundi minimaalsuurust ja leidis, et isegi juhul, kui elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamist pidada kohaliku elu küsimuseks, ei saa kohaliku omavalitsuse üksus seda teha asjakohase volitusnormita, kuna elamukrundi minimaalsuuruse kehtestamine riivab põhiseaduse §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust.

§ 12. Valdkonnad, milles seadusandja ainupädevuse tõttu volitusnorme ei anta

Volitusnorm ei tohi sisaldada volitust reguleerida valdkonda, mida Eesti Vabariigi põhiseaduse kohaselt saab reguleerida üksnes seadusega. Volitusnormis ei tohi volitada kehtestama regulatsiooni näiteks järgmistes küsimustes:

1) põhiõiguste ja -vabaduste piirangute alused ja tingimused;

2) riigi territooriumi haldusjaotuse, kodakondsuse omandamise, saamise, taastamise ja kaotamise, rahvahääletuse korraldamise ning rahvusvähemuste kultuurautonoomia alused;

3) Vabariigi Presidendi, Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste kord ning nende organite ja Vabariigi Valitsuse, Riigikontrolli, Eesti Panga ja õiguskantsleri pädevus ja ametihüved;

4) rahanduse, riigieelarve, riigi välis- ja siselaenude ning varaliste kohustuste alused, samuti riiklik maks, aktsiis, lõiv, koormis, rahatrahv, rahaline karistus, sunniraha, maksuintress, viivis ja sundkindlustuse makse;

5) kohtukorraldus, vastutus, karistused ning kohtuvälise menetluse ja kohtumenetluse kord;

6) riigikaitse ja välissuhtlemise alused;

7) riiklike kohustuste panemine kohalikule omavalitsusele.

1. Paragrahv 12 annab näitliku loetelu valdkondadest, milles seadusandja peab kõik olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist volitada täitevvõimule. Mida intensiivsem on isikute põhiõiguste piiramine, seda olulisem on see põhiseaduse seisukohalt ja seda üksikasjalikum peab olema seaduses sätestatu. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99, punkt 14 ja 8.02.2001, 3-4-1-1-01, punkt 14). Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et põhiseaduse § 3 lõike 1 esimene lause ja § 11 esimene lause lubavad isiku põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes Riigikogu poolt või rahvahääletusel vastuvõetud seadusega sätestatud juhtudel ja korras (RKPJKo 12.01.1994 III-4/A-2/94; võrdle RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, punkt 22).

2. Paragrahvi 12 loetelu sisaldab ka konstitutsiooniliste seaduste valdkondi ja nendes valdkondades ei ole lubatud volitusnormid täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse (RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98). Konstitutsiooniliste seaduste kataloogi kuuluvad põhiseaduse § 104 lõikes 2 loetletud seadused ja valdkonnad. Konstitutsioonilised seadused on õigusaktide süsteemis põhiseaduse järel teisel kohal, need võetakse vastu, neid muudetakse ja tunnistatakse kehtetuks üksnes seadusega, mille poolt hääletab Riigikogu koosseisu häälteenamus.

3. Väär on arvata, et konstitutsioonilistes seadustes on üldse keelatud volitusnormid. Volitusnorm on lubatud, kui teatava küsimuse reguleerimine ei ole olemuslikult konstitutsioonilise seaduse reguleerimisese. Lubatud volitusnormiks on näiteks kodakondsuse seaduse § 8 lõige 3, mille alusel eksami läbiviimise korra kehtestab Vabariigi Valitsus (põhiseaduse § 104 kommentaar 14.1).

4. Vahet tuleb teha riigilõivu ja riikliku lõivu tähenduses käsitatava tasu sätestamisel. Kui riigilõivu määrad tuleb sätestada riigilõivu seaduses, siis riikliku lõivu tähenduses käsitatava tasu puhul kehtib teistsugune nõue. Nimetatud tasu suurus sõltub vastusoorituse iseloomust ning ei ole nõutav, et seaduses oleksid sätestatud konkreetsed tasumäärad. Kõnesoleval juhul peab olema seaduses kavandatud vähemalt tasu maksmise kohustus ning tasu alam- ja ülemmäär või tasu suuruse arvestamise alused. Konkreetsed määrad võib kehtestada rakendusaktiga (põhiseaduse § 113 kommentaar).

NÄIDE

 HEA

 § 831. Universaalteenuse makse määr
 (1) Universaalteenuse makse määr on 0,01–1 protsenti rahastamiskohustusega sideettevõtja eelmise majandusaasta sideteenuste käibest.
 (2) Vabariigi Valitsus kehtestab määrusega valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud makse määra vähemalt kolm kuud enne kalendriaasta algust, arvestades:
 1) käesoleva seaduse §-s 75 sätestatud ebamõistlikult koormavate kulude põhjendatust ja suurust;
 2) Konkurentsiameti poolt vastavalt käesoleva seaduse §-le 137 koostatud aruandeid.

§ 13. Rakendussätted

(1) Seaduseelnõu lõpus esitatakse rakendussätetena järgmises järjekorras:

1) normid, mis sisaldavad selle seaduse sätete rakendamise erisusi ja täpsustusi;

2) valdkonna senise õigusliku regulatsiooni muutumise korral rakendussätetes ajutised, kindlal tähtajal kehtivad sätted seniselt õiguslikult regulatsioonilt uuele üleminekuks;

3) normid, millega muudetakse või tunnistatakse kehtetuks reguleeritava valdkonnaga seonduvaid seadusi;

4) jõustumisnorm seaduse jõustumise üldkorrast erineva jõustumise korral.

(2) Kui õigusliku regulatsiooni ulatusliku muutumise tõttu on vajadus kehtestada arvukalt rakendussätteid, võib koostada rakendusseaduse eelnõu.

1. Oluline on rõhutada vajadust iga kord kaaluda, kas on vaja üleminekusätteid enne õigusakti jõustumist kujunenud suhete jaoks. See on vajalik, et tagada sujuv üleminek seniselt regulatsioonilt uuele ja vältida jõustunud regulatsioonist tekkivat õiguskindluse põhimõtte rikkumist. Üleminekuregulatsiooni vajalikkus sõltub eelnõuga kavandatavast regulatsioonist ja senisest regulatsioonist, ning see tuleb iga kord välja selgitada. Ei ole võimalik üldiselt soovitada, millise seaduse puhul on vaja üleminekuregulatsiooni ja millise puhul seda ei ole vaja. Rakendussätete kavandamisel tuleb kaaluda nii avalikku kui ka üksikisiku huvi. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja tagama, et õiguse adressaadil oleks oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral ehk piisavalt aega. „Piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normi adressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu.” (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, punkt 83; vrd RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, punkt 26) Kaaluda tuleb seega suhet seniste õigussuhete edasikestmise põhiseaduspärasuse, uue regulatsiooni ellurakendamise vajaduse ja võimaluse (näiteks uuest regulatsioonist tulenev ajutine halduskoormus) vahel. Mõnel juhul piisab üksikute sätete üldkorras rakendamise välistamisest ehk teisisõnu olemasolevatele suhetele uusi norme ei rakendata või rakendatakse osaliselt. Samuti võib kaaluda uute regulatsioonide jõustumise tervikuna või osalist edasilükkamist. Kuidas akt hõlmab jõustumishetkest seniseid ja uusi õigussuhteid, sellele peavad andma vastuse lõike 1 punkti 1 järgi esikohale seatavad üldnormid, mis sisaldavad selle seaduse sätete rakendamise erisusi ja täpsustusi.

NÄIDE

 HEA

 § 210. Seaduse kohaldamine
 (1) Käesolev seadus laieneb kõigile perekonnaõiguslikele suhetele, mis on tekkinud seaduse jõustumise hetkeks, kui järgnevates sätetes ei ole ette nähtud teisiti.
 (2) Asjaolule või toimingule, mis on tekkinud või tehtud enne käesoleva seaduse jõustumist, kohaldatakse asjaolu tekkimise või toimingu tegemise ajal kehtinud seadust, kui käesolevast seadusest ei tulene teisiti.

2. Sageli ei ole üldine ja vahetu üleminek ühest õiguslikust seisundist teise lubatav, sest põhiseadusest tulenevatel või muudel põhjustel tuleb arvestada olemasolevate õigussuhete olemust ja võimalusi. Seaduse lubatav kohaldamine on võimalik üksikasjalikuma regulatsiooni abil, millega määratakse, kuidas valdkonna senise õigusliku regulatsiooni muutumise korral on võimalik ja vajalik arvestada jõustumisele eelnevaid olemasolevaid õigussuheteid. Selleks tuleb kavandada rakendussätetes üksikasjalikumad, lõike 1 punkti 2 tähenduses ajutised, kindlal tähtajal kehtivad sätted seniselt õiguslikult regulatsioonilt uuele üleminekuks.

NÄIDE

 HEA

 § 217. Abielu lõppemise aeg
 Kui kohtuotsus abielu lahutamiseks on tehtud enne 1995. aasta 1. jaanuari, lõpeb abielu abielulahutuse registreerimisega perekonnaseisuasutuses.

3. Millal hakata uut seadust kohaldama olemasolevatele õigussuhetele, selle võib sõltuvusse seada ka muudest eeldustest, näiteks tähtpäev või sündmus enne seaduse jõustumist või nõude täitmine pärast jõustumist.

NÄIDE

 HEA

 (2) Litsentsi asendamiseks ringhäälinguloaga tuleb loa taotlejal kahe kuu jooksul seaduse jõustumisest arvates esitada Kultuuri- ja Haridusministeeriumile käesoleva seaduse nõuetele vastav taotlus. Taotlus vaadatakse läbi käesoleva seaduse alusel ja korras.

 

NÄIDE

 HEA

 (3) Enne käesoleva seaduse jõustumist väljaantud televisiooni ja raadio tegevuslitsentsid kaotavad kehtivuse:
 1) tegevuslitsentsi ringhäälinguloaga asendamise taotluse rahuldamise juhul – ringhäälinguloa väljaandmise otsuse tegemisele järgnevast päevast;
 2) muudel juhtudel – viie kuu möödumisel käesoleva seaduse jõustumise päevast.

4. Kui rakendussättes tuleb anda muudetava sätte uue redaktsiooni tõttu erisus, ent muudatus peaks kavakohaselt jõustuma üldkorras ehk selle jõustumise kuupäev ei ole selge, siis tuleb rakendussäte siduda näiteks kohustuse tekkimise või lõppemisega vastavalt kehtestatavale redaktsioonile. Järgnevas näites viidatakse muudatust sisaldava seaduse vastuvõtmise kuupäeva abil selle eelnevale redaktsioonile.

NÄIDE

 HEA

 (5) Käesoleva seaduse § 11 lõike 5 redaktsioonile, mis on vastu võetud 2012. aasta 2. mail, eelnenud redaktsiooni alusel 2012. aastaks arvestatud kalapüügiõiguse tasu makstakse enammakstud osas tagasi käesoleva seaduse § 44 punkti 1 alusel ja 6. peatükis ettenähtud korras.

5. Üleminekusätetesse ei kuulu materiaalõiguslik säte, mis küll kehtib ajutiselt, kuid ei ole oma olemuselt üleminekusäte. Materiaalõigusliku sätte ajutiseks kohaldamiseks võib ette näha ühe ja sama sätte eri redaktsioonide asendamise ehk eri ajal jõustumise (§ 32 punkt 12 astmelise jõustumise kohta).

6. Ajutisi üleminekusätteid ei tunnistata pärast nende aktiivse toimeaja lõppu kehtetuks.

7. Lõike 1 punkti 3 tähenduses järgneb üleminekusätetele eelnõu kehtiva õigusega kooskõlla viimiseks eeskirja § 4 tähenduses teiste seaduste muutmine või kehtetuks tunnistamine. Need sätted vormistatakse eeskirja 2. peatüki 3. jao kohaselt.

8. Jõustumissäte kavandatakse eeskirja § 14 kohaselt omaette eelnõu viimase paragrahvina. Jõustumissäte ei tohi sisaldada rakenduslikke täpsustusi.

9. Lõige 1 rõhutab rakendussätete kindlat järjekorda, mille vastu jätkuvalt eksitakse. Näiteks on jõustumise erisus paigutatud enne ülemineku- ja muid sätteid või üleminekusätted jõustumise paragrahvi. Erisisuliste sätete varieeruv järjekord vähendab õigusselgust ja raskendab veatute terviktekstide koostamist.

10. Viga on ka see, kui ajutised sätted paigutatakse seaduse põhiosasse. Nende sätete kohaldamine ei ole alaliselt ette nähtud. Kui nende mõju lõpeb, jäävad need asjatult põhiteksti koormama ja võivad tekitada arusaamatusi.

NÄIDE sätete väära paigutuse kohta

 HALB

 § 6. Gaasi kodutarbija
 (1) Gaasi kodutarbija on tarbija, kes tarbib gaasi kodumajapidamises.
 (2) Kuni 2007. aasta 1. juulini ostab kodutarbija gaasi võrguettevõtjalt, kelle võrguga on tema tarbijapaigaldis ühendatud, või võrguettevõtja poolt nimetatud müüjalt.
 (3) Alates 2007. aasta 1. juulist on kodutarbijal õigus osta gaasi võrgu tehniliste võimaluste piires igalt müüjalt.

11. Kui eelnõu eeldab peatükkideks liigendamist, siis võib ka rakendussätete peatüki sõltuvalt selle mahust ülevaatlikkuse eesmärgil jaotada alltoodud pealkirjadega jagudeks, kusjuures 1. jaos „Üleminekusätted“ paigutatakse esikohale lõike 1 punktis 1 nimetatud üldised sätted ja nende järele lõike 1 punktis 2 nimetatud sätted.

NÄIDE

 HEA

 1. jagu. Üleminekusätted 
 2. jagu. Teiste seaduste muutmine ja kehtetuks tunnistamine
 3. jagu. Seaduse jõustumine

12. Kui õigusliku regulatsiooni ulatusliku muutumise tõttu tekib eelnõu seadusena kohaldamiseks vajadus kehtestada palju rakendussätteid, võib need koondada eraldi rakendusseaduse eelnõuks. Rakendusseaduse eelnõu on koostatud üldjuhul seadustike puhul, näiteks karistusseadustiku rakendamise seadus, kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seadus, tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja täitemenetluse seadustiku rakendamise seadus, võlaõigusseaduse, tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja rahvusvahelise eraõiguse seaduse rakendamise seadus.

13. Kui edaspidi muudetakse seadustikku või seadust, millel on rakendusseadus, siis nende muudatuste rakendamiseks vajalikud rakendussätted tuleb kavandada eeskirja § 38 lõike 1 alusel rakendusseadusesse, mitte seadustikku ega seadusesse rakendussätetena, kuid seda juhul, kui rakendusseadus sisaldab juba üleminekusätteid, mitte ainult teiste seaduste muudatusi.

§ 14. Jõustumisnorm ja seadusele tagasiulatuva jõu andmine

(1) Jõustumisnormi kavandamisel võetakse arvesse aeg, mis on vajalik uute normidega tutvumiseks, eriti isikute õiguste ja kohustuste muutmise korral, ning vajalikuks korralduslikuks ja halduslikuks eeltööks, sealhulgas seaduse väljakuulutamiseks, avaldamiseks, rakendusaktide andmiseks, ning ka seaduse rakendamiseks piisavate vahendite olemasolu.

(2) Paragrahvi 13 lõike 1 punktis 4 nimetatud jõustumissätte kavandamisel lähtutakse järgmisest:

1) seaduse jõustumist ei sätestata enne selle Riigi Teatajas avaldamisele järgnevat päeva;

2) seaduse mõnele sättele võib põhjendatud juhul määrata seaduse jõustumise üldisest tähtpäevast erineva jõustumisaja, mis esitatakse jõustumisparagrahvi eri lõikes või lõigetes.

(3) Kui volitusnormi jõustumine soovitakse ette näha seaduse üldisest jõustumistähtpäevast erineval tähtpäeval, tuleb seaduseelnõus sätestada volitusnormi jõustumise tähtpäev kooskõlas haldusmenetluse seaduse § 93 lõikega 2.

(4) Seadust või selle sätet võib rakendada tagasiulatuvalt üksnes põhjendatud vajaduse korral, kui see toob kehtiva õiguse normidega võrreldes kaasa isiku õiguste laienemise, vabaduste suurenemise, kohustuste või vastutuse vähenemise või muu sellesarnase tagajärje või kui sellega ei rikuta õiguskindluse põhimõtet. Õiguskindluse põhimõtte rikkumise vältimiseks kavandatakse varasemate suhete kohta asjakohased rakendus- ja üleminekusätted.

(5) Jõustumissäte kavandatakse eelnõu viimase paragrahvina.

1. Põhiseaduse § 3 lõike 2 järgi saavad täitmiseks kohustuslikud olla üksnes avaldatud seadused.

2. Põhiseaduse § 108 järgi jõustub seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega. See tähendab, et kui seaduses jõustumisnorm puudub, siis jõustub seadus põhiseaduses määratud ajal. Eelnevast tuleneb ka, et üldkorras jõustumise korral jõustumissätet eelnõusse ei kavandata. Kui põhiosa seadusest jõustub üldkorras ja teatav osa üldkorrast erineval ajal, siis vormistatakse jõustumisnorm üksnes jõustumise erisuse kohta.

3. Jõustumisnormi kavandamisel tuleb lähtuda mõistliku vacatio legis’e (seaduse avaldamise ja selle jõustumise vahele jääv ajavahemik – RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, punktid 7, 40) põhimõttest. Riigikohus on seisukohal, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone meelevaldselt, üleöö (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, punkt 26).

4. Kuna jõustumishetke kindlaksmääramine on osa normiloomest, siis saab jõustumishetke määrata ainult akti vastuvõtja kooskõlas põhiseadusega. Seetõttu on oluline, et vacatio legis’e määramisel võetakse akti jõustumisele eelneva muu tegevuse hulgas arvesse ka seaduse ja volitusnormi alusel kehtestatava rakendusakti samaaegne jõustumine, kui seaduses ei ole sätestatud teisiti. Piisav vacatio legis peab võimaldama riigi- ja kohaliku omavalitsuse ametnikel rakendusakti eelnõu koostada, kooskõlastada ja õigel ajal anda ning avaldada, et tagada sellega seaduse täielik rakendumine seadusandja määratud ajal. Seega määruse eelnõus peab olema jõustumissäte akti aluseks oleva seaduse jõustumise ajaga juhul, kui määrus võetakse vastu ja avaldatakse enne seaduse jõustumist. Selleks, et määrus jõustuks seadusega samal ajal, peab selle avaldama hiljemalt kolm päeva enne seaduse jõustumist (HMS § 93 lõige 2). Kui ka määruse rakendamine eeldab pikemat tutvumis- või koolitusaega, siis ka sellega tuleb seaduse ja määruse jõustumishetke määramisel arvestada.

5. Õigustloova akti vastuvõtja peab jõustumisaja määramisel arvestama peale rakendusakti andmise teisigi asjaolusid. Kui normi adressaadid ja haldus vajavad uue normistiku rakendamiseks teatud tutvumis-, koolitus- ja ümberkorraldusteks ettevalmistusaega, samuti ettevõtja vajab uute nõuetega arvestamiseks piisavat aega tootmise ümberkorraldamiseks, siis tuleb akt jõustada ka selleks piisava vacatio legis’ega. Viimane sõltub uue regulatsiooni mahust, keerukusest, vajaliku ettevalmistustöö laadist ja tingimustest, rahastusest ning muudest asjaoludest. Näiteks uus menetlusseadustik jõustatakse vähemalt aasta või poolteise möödudes vastuvõtmisest.

6. Õigustloova akti jõustumise aeg tuleb määrata nii täpselt kui võimalik. See tuleneb õiguse arusaadavuse nõudest. Seega võimaluse korral tuleb eelistada konkreetset jõustumiskuupäeva.

NÄIDE

 HEA

 § 100. Seaduse jõustumine
 Käesolev seadus jõustub 2014. aasta 1. juulil.

7. Järgnevad näited on jõustumissätte väära sõnastamise kohta: nendes ei arvestata asjaolu, et jõustumine ei tähenda kestvat perioodi:

NÄIDE

 HALB

 § 29. Seaduse jõustumine
 Käesolev seadus jõustub 1993. aasta 1. septembrist.

 

NÄIDE

 HALB

 jõustub alates 1997. aasta 1. jaanuarist.

 

NÄIDE

 HALB

 (3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 7 ja 19 ning punktis 13 esitatud täitemenetluse seadustiku § 871 lõige 2 jõustuvad hiljemalt 2016. aasta 1. jaanuaril.

8. Eelnõu koostamise ajal saab konkreetse kuupäeva märkida juhul, kui jõustumine on seotud näiteks ELi õiguse rakendamisega, teise seaduse jõustumisega või muu konkreetse sündmuse või teadaoleva asjaoluga. Muul juhul tuleb jõustumise aeg kavandada tinglikult, märkides VTK, kontseptsiooni ja seletuskirja jõustumise erisust põhjendavas osas, milliseid asjaolusid tuleb arvestada ja hinnanguliselt määrata, kas seadus on vaja jõustada näiteks kuus kuud või aasta pärast vastuvõtmist. Kui on kavandatud üldkorrast erinev jõustumine, siis on vaja eelnõus ka jõustumissäte vormistada. Konkreetne jõustumise aeg sõltub menetluse käigust ja selgub Riigikogu menetluse lõppjärgus. Seega jõustumisnormi õigsust peab menetluse käigus kontrollima. Jõustumisnormi täpsustamisel peab seaduse puhul lisaks eelnimetatud asjaoludele arvestama ka tähtajaga, mis on antud seaduse allakirjutamiseks, väljakuulutamiseks ja avaldamiseks, et vältida tahtmatult tekkivat ja enamikul juhtudel lubamatut tagasiulatuvat jõudu, mis on vastuolus põhiseaduse §-ga 3. Määruse jõustumisel peab arvestama, et määrus ei saa haldusmenetluse seaduse § 93 lõike 2 kohaselt jõustuda varem kui kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist hoolimata määruses sisalduvast jõustumisnormist. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 112 kohaselt kirjutab pärast seaduse vastuvõtmist Riigikogu esimees või tema äraolekul istungit juhatanud aseesimees sellele alla hiljemalt viiendal tööpäeval pärast selle vastuvõtmist. Põhiseaduse § 107 lõike 2 järgi kuulutab Vabariigi President seaduse välja 14 kalendripäeva jooksul ning Riigi Teataja väljaandja avaldab Riigi Teataja seaduse § 9 lõike 6 järgi akti seitsme tööpäeva jooksul avaldamiseks esitamisest.

9. Lõike 2 punkt 2 määrab, kuidas vormistada erinevad jõustumisajad. Jõustumisnormis võib määrata erineva aja seaduse eri struktuuriosadele, paragrahvidele, lõigetele, punktidele ehk tegemist on lõhestatud jõustumisega. Sel juhul tuleb samal ajal jõustuvad sätted kokku võtta osahulkadeks. Neid loetletakse vastavate struktuuriosade, paragrahvide, lõigete, punktide järjestuses. Jõustumisnormis tuleb igale osahulgale määrata jõustumisaeg. See vormistatakse iga osahulga kohta paragrahvi eraldi lõikega. Esimeses lõikes määratakse seaduse või enamiku sätete jõustumise aeg ning järgnevates lõigetes järgmised tähtpäevad alates varasemast.

NÄIDE

 HEA

 § 62. Seaduse jõustumine
 (1) Käesolev seadus jõustub 2012. aasta 1. augustil.
 (2) Käesoleva seaduse § 36, § 37 lõige 2 ning § 38 lõike 3 punktid 4 ja 5 jõustuvad 2013. aasta 1. jaanuaril.
 (3) Käesoleva seaduse § 30 jõustub 2014. aasta 1. augustil.

 

NÄIDE

 HEA

 (1) Käesolev seadus jõustub 2013. aasta 1. aprillil.
 (2) Käesoleva seaduse §-d 108–110 ja 136 jõustuvad üldises korras.

10. Säte tuleb kavandada selliselt, et sellele oleks võimalik lõike 2 punkti 2 kohaselt viidates (punkt 9) määrata jõustumisaeg. Juhul kui üksnes sätete kaupa loetleda ei ole võimalik, määratakse jõustumisaeg osaliselt mõisteliselt.

NÄIDE

 HEA

 (4) Käesoleva seaduse § 5 lõiked 1 ja 5, § 14 lõiked 1 ja 2, § 17 lõike 4 punkt 3, § 25, § 311 lõige 1 ja lõike 3 punkt 4 Euroopa Liidu kodanike kohta ettenähtu osas jõustuvad Eesti ühinemisel Euroopa Liiduga.

11. Järgneva näite sõnastus ei ole lubatud, sest üksnes mõisteline esitus ei taga piisavat õigusselgust ning ka Riigi Teatajas sätete jõustumise märkimine on sel juhul ebaselge, sest ei ole võimalik märkida konkreetsete sätete jõustumise aega.

NÄIDE

 HALB

 (2) Käesoleva seaduse sätted väikelaevade kohta jõustuvad 2014. aasta 1. jaanuaril.

12. Lõikes 3 on viide HMSile volitusnormi jõustamiseks üldisest jõustumisajast erineval ajal. HMSi § 93 lõige 2 ütleb: „Määrus hakkab kehtima (jõustub) kolmandal päeval pärast kehtivas korras avaldamist, kui seaduses või määruses endas ei ole sätestatud hilisemat tähtpäeva. Seaduses ettenähtud juhul jõustub määrus käesolevas lõikes sätestatust varem.“ Seega juhul, kui on võimalik ja vajalik rakendusakt jõustada varem, tuleb ka selle aluseks oleva volitusnormi jõustumine kavandada seaduse jõustumissättes eraldi lõikes jõustumise erisusena.

13. Tuleb meeles pidada, et kaks samanimelist seadust põhiregulatsiooni osas korraga kehtida ei saa. Näiteks riikliku statistika asendusseadus pidi jõustuma 1. jaanuaril 2011 ja sellest hetkest kehtetuks tunnistama senise riikliku statistika seaduse. Ühtlasi sooviti jõustada järgmisel päeval pärast avaldamist, see tähendab enne 1. jaanuari 2011, osa seaduse paragrahve, mis pidid moodustama terviku senise kehtiva seadusega, mis kehtis edasi, välja arvatud üks säte, mis kavatseti kohe muuta ja mille alusel loendus korraldada. Tegelikult ei olnud takistusi jõustada uus seadus varem ja mõned sätted hiljem. Olenevalt olukorrast on mõeldav ka muuta senist seadust niikauaks, kui uus kehtima hakkab.

NÄIDE 
esialgsest riikliku statistika seaduse asendusseaduse eelnõust, mille jõustumissätte lõike 2 järgi senine seadus pidi kehtima kuni 1.01.11 koos asendusseaduse sisuliste sätetega

 HALB

 § 56. Riikliku statistika seaduse kehtetuks tunnistamine
 Riikliku statistika seadus (RT I 1997, 51, 822) tunnistatakse kehtetuks.

 § 57. Seaduse jõustumine
 Käesolev seadus jõustub 2011. aasta 1. jaanuaril.
 (1) Käesoleva seaduse §-d 4, 16, 17, 21, 22, 25, 42, 53, 54 ja § 55 lõige 1 jõustuvad järgmisel päeval pärast seaduse Riigi Teatajas avaldamist.

14. Vahel võib olla vaja jõustada mitu õigustloovat akti tervenisti või osaliselt ühel ja samal ajal ehk kavandada ühendatud jõustumine. See on võimalik seaduste puhul, mis peavad jõustuma ühel ja samal päeval. Kui ühe seaduse jõustumine ühendatakse teise seaduse jõustumisega, siis tuleb ka teise seaduse jõustumisnormis viidata ühele või mitmele teisele samal ajal jõustatavale seadusele.

NÄIDE toote nõuetele vastavuse seadusest

 HEA

 § 63. Seaduse jõustumine
 Käesolev seadus jõustub toote nõuetele vastavuse seaduse rakendamise seaduses sätestatud ajal ja korras.

 

NÄIDE rakendamise seadusest

 HEA

 § 29. Seaduse jõustumine
 Toote nõuetele vastavuse seadus ja käesolev seadus jõustuvad 2010. aasta 1. oktoobril.

15. Tingimisi ja lõhestatud jõustumise võib ka omavahel siduda. Konkreetsed kuupäevad, millal tingimisi jõustuvad õigustloovad aktid või nende sätted jõustuvad (pärast tingimuse täitmist), tuleb avaldada Riigi Teatajas. Kuna Riigi Teatajas peetakse arvestust seaduste ja määruste kehtivuse kohta, siis ei saa õigustloovas aktis näha ette sellist jõustumist, mis ilmneks pärast tegelikku jõustumisaega. Seetõttu peab ka sündmusega seotud jõustumise ettenägemisel olema teada, et sündmuse saabumise asjaolu selgub varakult enne sellist jõustumist ja sellest tuleb Riigi Teataja väljaandjale teada anda. Kui võib eeldada, et sellise jõustumisega seotud sündmuse saabumine on suhteline ehk näiteks samad sätted jõustuvad territooriumi eri osade kohta eri ajal ja õigeaegselt ei ole seda võimalik kindlaks teha, siis sel juhul ei saa jõustumisnormis ette näha sündmuse saabumisega seotud jõustumist.

NÄIDE

 HEA

 § 23. Seaduse jõustumine
 Käesoleva seaduse § 21 jõustub Riigikogu XII koosseisu volituste alguspäeval.

Riigi Teataja seaduse § 2 lõike 3 punkti 3 järgi avaldatakse Välisministeeriumi teadaanne välislepingu jõustumise ja kehtivuse lõppemise kohta ning vajaduse korral muu välislepingut puudutav teadaanne. Kuna välisleping jõustub lepingus sätestatud ajal, siis Riigi Teatajas avaldatakse välislepingu jõustumise ning kehtivuse kaotamise teadaanded.

16. Õigustloovas aktis ei märgita üldjuhul kindlaks selle kehtivuse aja lõppu. Akt võib kehtida teatud perioodil. Näiteks riigieelarve seadus kehtib ühel eelarveaastal, koolivaheajad õppeaastal (https://www.riigiteataja.ee/akt/112012012004). Sellisel juhul tuleb juba akti pealkirjas määrata kehtivusperiood ja eraldi kehtivuse lõpu sätet vaja ei ole. Sellisele õigustloovale aktile määratakse Riigi Teatajas kehtivusperiood, lähtudes regulatsiooni kehtivuse perioodist, mis on märgitud pealkirjas.

Teatud juhtudel võib tähtaja määramist eeldada regulatsiooniobjekt. Näiteks võib kehtivusaeg olla määratud siis, kui on ette näha, et tähtajatu regulatsioon ei annaks soovitud tulemust.

NÄIDE

 HEA

 (5) Käesoleva seaduse § 40 lõige 10 kehtib kuni 2007. aasta 31. detsembrini.

17. Teatud eeldustel võib õigustloovat akti või sätteid rakendada alates hetkest, mis vastuvõtmise, väljakuulutamise või avaldamise päevaks juba möödunud on. Tagasiulatuva jõu andmise puhul on alati vaja kontrollida selle lubatavust ja otstarbekust, sest sellise aktiga muudetakse õiguslikku olukorda ajal, mis eelnes akti avaldamisele. Õiguskindluse printsiibi järgi ei tohi õigusaktidel üldreeglina olla tagasiulatuvat jõudu. Eriti puudutab see akte, mis tekitavad isikutele negatiivseid tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad neile kohustusi. Normi adressaadile soodsat õiguslikku tagajärge võib põhimõtteliselt lubada.

Lubamatu on tagasiulatuva mõju andmine karistust kehtestavate või karistust raskendavate normide puhul, kuna põhiseaduse § 23 järgi: “Kedagi ei tohi süüdi mõista teo eest, kui seda tegu ei tunnista kuriteoks seadus, mis oli jõus teo toimepanemise ajal. Kellelegi ei tohi mõista raskemat karistust kui see, mida võinuks talle mõista õiguserikkumise toimepanemise ajal. Kui seadus sätestab pärast õiguserikkumise toimepanemist kergema karistuse, kohaldatakse kergemat karistust.” Tagasiulatuv jõud on ka lubamatu regulatsioonis, mis peaks normi adressaadi käitumist suunama seaduse avaldamise eelsel ajal. Selline tagasiulatuva jõu rakendamine ei ole praktiliselt võimalik ega õiguslikult lubatav. Näiteks ei ole võimalik kehtestada tagasiulatuvalt mingi loa taotlemise korda ja vormi selleks ega ka õigustloovat akti tervikuna. Taunitav näide on aktist (https://www.riigiteataja.ee/akt/401022013045), mis anti 24. jaanuaril, kuid mille rakendussättes on märgitud sama aasta 1. jaanuar, avaldati 1. veebruaril ja mis rakendussätte lõike 3 järgi jõustus 4. veebruaril.

18. Kuna tagasiulatuvat jõudu saab rakendada pärast tegelikku akti avaldamise ja sätte jõustumise aega, on järgnevas näites sõnastus eksitav. Selline sõnastus viitaks sellele, et akti jõustumisajaks tuleks märkida Riigi Teatajas avaldamisest varasem kuupäev. See ei ole aga praktiliselt võimalik ega õiguslikult lubatav.

NÄIDE 
seaduse tagasiulatuva rakendamise väära sõnastuse kohta:

 HALB

 § 2. Käesolev seadus jõustub tagasiulatuvalt 1998. aasta 1. jaanuarist.

 

NÄIDE 
seaduse tagasiulatuva rakendamise õige sõnastuse kohta:

 HEA

 § 2. Käesolevat seadust rakendatakse tagasiulatuvalt 1998. aasta 1. jaanuarist.

19. Seaduse, selle sätte või muu struktuuriosa tagasiulatuvalt rakendamine tuleb märkida jõustumisnormi sättena, mis näeb ette rakendamise erisuse. Sel juhul on selge, millal ja millises osas tagasiulatuvat jõudu tuleb rakendada.

NÄIDE 
sätte tagasiulatuva rakendamise õige sõnastuse kohta:

 HEA

 (2) Käesoleva seaduse § 20 rakendatakse tagasiulatuvalt 2008. aasta 1. jaanuarist.

20. Jõustumissättesse tagasiulatuva jõu andmise sätte paigutamine on arusaadavam kui selle eraldi esitamine või teiste rakendussätete vahele paigutamine. Arusaadavuse ja õigusselguse põhimõtte rakendamiseks peab säte olema lihtsasti leitav.

NÄIDE

 HEA

 § 119. Seaduse jõustumine
 (1) Käesolev seadus jõustub 2008. aasta 1. juulil.
 (2) Käesoleva seaduse § 20 rakendatakse tagasiulatuvalt 2008. aasta 1. jaanuarist.

21. Kui seaduse põhiosa jõustub üldkorras, siis sätte või muu struktuuriosa tagasiulatuva rakendamise korral märgitakse viimases paragrahvis üksnes see erisus.

NÄIDE

 HEA

 § 119. Seaduse § 20 rakendamine

 Käesoleva seaduse § 20 rakendatakse tagasiulatuvalt 2013. aasta 1. jaanuarist.

22. Väär on lisada jõustumissätte paragrahvi ka üleminekusäte.

NÄIDE

 HEA

 § 94. Seaduse jõustumine
 (1) Käesolev seadus jõustub ..
 (2) Käesoleva seaduse §-d .. jõustuvad 2011. aasta 1. jaanuaril.

 HALB

 (3) Elutähtsa teenuse osutaja on kohustatud täitma käesoleva seaduse § 37 lõike 3 punktidest 1 ja 2 tulenevad kohustused hiljemalt 2011. aasta 1. jaanuariks, välja arvatud Justiitsministeerium, kes peab nimetatud kohustuse täitma hiljemalt 2011. aasta 1. juuliks.

23. Sõnastuses „Käesolev seadus jõustub Riigi Teatajas avaldamise päeval“ sisaldub varjatud tagasiulatuv mõju päeva algusele, mil Riigi Teataja välja antakse, mistõttu see on vastuolus põhiseaduse § 3 lõikega 2, kuna päeva alguses ei ole õigusakt või säte veel avaldatud.

24. Riigi Teatajas aktide avaldamise juhendi järgi tähtaegade arvutamine ja tähtpäeva määramine toimub vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-dele 134–137. Avaldamisega seotud jõustumistähtaja kulgemine algab Riigi Teatajas avaldamisele järgnevast päevast. Tähtaeg lõpeb tähtpäeva saabumisel, mis märgitakse ka jõustumisajaks.

Viimati uuendatud: 10. Aprill 2017