Sa oled siin

3. peatükk. Seaduseelnõu seletuskiri

§ 39. Seletuskirja eesmärk

Seaduseelnõule lisatakse eelnõu algataja või tema esindaja allkirjastatud seletuskiri, mille eesmärk on põhjendada seaduse vastuvõtmise vajalikkust, eelnõu põhiseisukohti ja sellest tulenevaid muudatusi ning anda ülevaade seaduse jõustumisega kaasnevatest mõjudest.

1. Seletuskirja hoolikas koostamine on oluline, sest arvamuse esitajad, kooskõlastajad ja Vabariigi Valitsus ning seadusandja peavad saama otsustuse tegemiseks küllaldaselt teavet menetlusse antud eelnõu ja sellega seoses tekkida võivate küsimuste kohta. Samuti on seletuskiri vajalik seaduse tõlgendamisel. Seletuskiri peab oma sisult ja ülesehituselt olema piisavalt ühtlane. Seletuskirja maht ja vorm peavad aitama lugejal saada kiiresti ülevaate selles sisalduvast. Seletuskirjaga tuleb anda eelnõust ja tekkida võivatest küsimustest küllaldane ülevaade, hoidudes samal ajal ülepaisutustest ja eelnõu teksti tarbetust kordamisest.

2. Seletuskirjas ei tohi piirduda üksnes uue ja kehtiva regulatsiooni võrdlemisega. Tuleb esitada sisuline põhjendus või argument, miks on konkreetne muudatus vajalik ja miks kavandatakse erisusi üldregulatsioonist, miks on eelnõu objektiks olevaid suhteid vaja reguleerida eelnõus esitatud kujul. Kui see analüüs puudub, siis ei ole ka menetlejal võimalik hinnata muudatuse põhjendatust ja argumendi kohasust. Erilist tähelepanu tuleb pöörata õiguslike väidete paikapidavusele ja nende sõnastuse täpsusele. Seletuskirja sõnastuses tuleb lähtuda samadest põhimõtetest, millest lähtuti eelnõu koostamisel: ka siin on olulised trafaretsus, adekvaatsus, lakoonilisus ja täpsus, et seletuskiri täidaks oma ülesannet ja seda oleks võimalik kasutada tulevase normi tõlgendamisel.

3. Kui eelnõu pärast kooskõlastamiseks esitamist muudetakse, siis peab sellega kaasnema ka muudatus või täiendus seletuskirjas, et see kajastaks eelnõu sisulist muutumist ja sellega seonduvat teavet (muudatusettepaneku sisu, millises sättes on sellega arvestatud või arvestamata jätmise põhjendused, eelnõu esitaja, eelnõu menetlemises osalenud ekspertide ja teiste isikute seisukohad) iga menetlusetapi (kooskõlastamine ministeeriumidega, kooskõlastamine Justiitsministeeriumiga, Vabariigi Valitsuses otsustatu) järel.

4. Eelnõu menetlemisel Riigikogus tehtud muudatusi kajastab eelnõu teiseks lugemiseks koostatud juhtivkomisjoni seletuskiri, mis sisaldab eelnõu menetlemisega seonduvat teavet, nagu muudatusettepanekute arvestamise ja arvestamata jätmise põhjendused, eelnõu algataja või esitaja ning eelnõu menetlemises osalenud ekspertide ja teiste isikute seisukohad. Vajaduse korral koostab juhtivkomisjon seletuskirja ka eelnõu kolmandaks lugemiseks. Kui eelnõu esitatakse esimesele lugemisele muudetud kujul, tuleb juhtivkomisjonil koostada muudatusi ja nende tegemise põhjust kajastav seletuskiri ka esimeseks lugemiseks.

§ 40. Seletuskirja ülesehitus

(1) Seaduseelnõu seletuskiri jaotatakse osadeks, mis pealkirjastatakse järgmiselt:
1) sissejuhatus;
2) seaduse eesmärk;
3) eelnõu sisu ja võrdlev analüüs;
4) eelnõu terminoloogia;
5) eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele;
6) seaduse mõjud;
7) seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud;
8) rakendusaktid;
9) seaduse jõustumine;
10) eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon.

(2) Väikesemahulise seaduseelnõu seletuskirja liigendust võib lõikes 1 nimetatuga võrreldes muuta või liigendamisest loobuda, esitades sõltuvalt eelnõu sisust seletuskirjas §-des 41–50 nõutud andmed.

(3) Seletuskirjas märgitakse seaduseelnõu algatamise kuupäev.

1. Seletuskirjade vormistuse ühtlustamiseks tuleb:
1) pealkiri vormistada järgneva näite kohaselt;
2) liigenduses kasutada sarnaselt eelnõuga araabia numbreid;
3) kui seletuskirjal on lisa, siis tuleb sellele viidata tekstis ja lisa vormistada eeskirja § 31 lõike 2 kohaselt; 
4) mahukale seletuskirjale lisada ülevaatlik sisukord.

NÄIDE

 HEA

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse eelnõu
seletuskiri

2. Riigikogus algatatud eelnõu seletuskirja kohta kehtivad mõned erisused tulenevalt Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika eeskirja §-st 51. Riigikogu liikme, fraktsiooni või komisjoni algatatud seaduseelnõu seletuskiri ei pea kajastama eelnõu seotust Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga, sellele ei pea lisama mõjude analüüsi aruannet, vaid seletuskirja osas „Seaduse mõjud“ tuleb kajastada seaduse rakendamisest tulenevaid mõjusid, samuti ei laiene nimetatud eelnõude seletuskirjadele kohustus esitada osa „Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon“.

§ 41. Sissejuhatus

(1) Seletuskirja osa „Sissejuhatus” koosneb kolmest alaosast.

(2) Esimeses alaosas „Sisukokkuvõte” kirjeldatakse kokkuvõtlikult, viitamata konkreetsele sättele, kasutamata erialakeelt ja lühendeid, kavandatava regulatsiooni või muudatuse sisu ja põhjendatakse selle vajalikkust, sealhulgas nimetatakse:
1) lahendatav küsimus ja selle seos kehtiva õigusega;
2) eesmärk;
3) lahendusettepanek ja selle mõju.

(3) Teises alaosas „Eelnõu ettevalmistaja” nimetatakse järgmiste isikute nimed, ametikohad ja kontaktandmed:
1) eelnõu ja seletuskirja koostajad, sealhulgas töörühma esindaja;
2) keeletoimetaja ning välislepingu eestikeelse originaali puudumisel lepingu eesti keelde tõlkinud isik;
3) eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollinud jurist.

(4) Kolmandas alaosas „Märkused” nimetatakse vähemalt:
1) eelnõu seotus muu menetluses oleva eelnõuga;
2) eelnõu seotus Euroopa Liidu õiguse rakendamisega;
3) eelnõu seotus Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga;
4) teave selle kohta, millist seaduse redaktsiooni muudetakse;
5) eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vajalik häälteenamus ja kvalifitseeritud häälteenamuse puhul selle põhjendus.

1. Seletuskirja osa „Sissejuhatus“ jaotatakse kolme ossa: sisukokkuvõte (lõige 2), eelnõu ettevalmistaja (lõige 3) ja märkused (lõige 4).

2. Vabariigi Valitsuse reglemendi § 10 lõikes 2 on nõue, et eelnõule lisatakse seda selgitav sisukokkuvõte. Sisukokkuvõte on vajalik kiire ja ülevaatliku info saamiseks, sest seletuskiri on detailne ja mahukas. Mõistlik on vältida eelnõu kohta erinevate tekstide koostamist ja kasutada ühte teksti eri dokumentides (seletuskiri, pressiteade, ettekanne). Sisukokkuvõttes tuleb eelnõu põhisisu avamiseks lühidalt märkida lahendatav küsimus, saavutatav eesmärk, selle saavutamiseks kavandatud lahendusettepanek ja oodatav mõju. Sisukokkuvõte ei pea sisaldama üksikasju ja peaks olema arusaadav ka neile, kes ei ole selle valdkonna spetsialistid; seega tuleb vältida erialakeelt ja viiteid paragrahvidele. Sisukokkuvõte võiks olla pool kuni üks lehekülg. Sisukokkuvõtte peaks koostama eelnõu koostajad ja selles osalema ministeeriumi avalike suhete spetsialist.

3. Sissejuhatuse 2. alaosas „Eelnõu ettevalmistaja“ nõutav peab andma infot selle kohta, et Vabariigi Valitsuse algatatava seaduse eelnõu materjalid on läbinud asjatundliku keeletoimetuse ning eelnõu ja seletuskirjas esitatud õiguslikud põhjendused on kooskõlastanud ministeeriumi õigusteenistus. Ministeeriumi õigusteenistuse ülesanne on kontrollida eelnõu materjalide vastavust normitehnika eeskirjale. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 93 lõike 3 alusel võib Riigikogu juhatus juhul, kui eelnõu ei vasta §-s 92 ettenähtud nõuetele, tagastada eelnõu algatajale või esitajale juhtivkomisjoni määramata.

4. Sissejuhatuse 3. alaosas „Märkused“ nõutav teave on abiks menetlejaile, et leida seos teiste eelnõudega, kavandada arutamisele või menetlusse võtmise aeg, vastuvõtmise kvoorum ja muu vastav. Lõike 4 punkti 3 järgi on oluline märkida ka eelnõu seotust Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga, kui eelnõu on koostatud selle täitmiseks. Tuleb märkida selle eelnõu võimalik suhe riigieelarve eelnõuga ja kavandatud jõustumisaeg. Arutelu otstarbekaks korraldamiseks Riigikogus on oluline, et seletuskirjas nimetataks, kas on tegemist eelnõuga, mis kuulub vastuvõtmisele Riigikogu koosseisu häälteenamusega (põhiseaduse § 104 lõige 2) või enne riigieelarve vastuvõtmist arutamiseks mõeldud eelnõuga, näiteks: “Eelnõu on seotud 2014. a riigieelarve täitmisega ning on mõeldud sellega koos menetlemiseks ja jõustamiseks.”. Selles osas tuleb esile tuua ka teised eelnõu menetlemist mõjutavad asjaolud. Nimetada tuleks juba menetlusse antud või ettevalmistatavad eelnõud, millest võib sõltuda eelnõu arutelu Riigikogus ja selle jõustamine.

5. Lõike 4 punkti 4 kohaselt tuleb seletuskirjas märkida, millise muudetava seaduse terviktekstiga eelnõu seondub. Kui muudetavaid seadusi on palju, siis võib avaldamismärke lisada pärast seaduse pealkirja seletuskirja selles osas, kus selle seaduse muudatusi selgitatakse. Avaldamismärge näitab, millisesse tervikteksti muudatused on kavandatud või tuleks kavandada. Avaldamismärge identifitseerib teksti, millega eelnõu võrreldakse ja sellega konstateeritakse muudatuste sobivust või mittesobivust teksti kuni vastuvõtmiseni sõltuvalt vastuvõetava seaduse või selle sätte jõustumise ajast. Ei piisa sellest, et üksik muudatus tehniliselt sobib teksti, oluline on, et muudatus oleks kooskõlas ka hilisemate ehk pärast eelnõu valmimist lisandunud teiste muudatustega kontseptsiooniliselt. Seadus on tervik. Kui muudatused on kavas jõustada näiteks 2014. aasta 1. jaanuaril, siis tuleks märkida selle tervikteksti avaldamismärge, mis on sel hetkel eeldatavasti jõus. Muudatuste kavandamisel ja menetluse ajal tuleb tutvuda ka pärast märgitud kuupäeva jõustuvate terviktekstidega, et tagada kavandatavate muudatuste sobivus ka neisse, juhul kui konkreetse sätte puhul ei ole tegemist ajutise regulatsiooniga.

6. Lõike 4 punkti 5 kohaselt tuleb märkida eelnõu seadusena vastuvõtmiseks vajalik häälteenamus ja selle põhjendus. Põhjendus peaks olema piisavalt selge ja arusaadav, näiteks kui seaduse vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust seetõttu, et eelnõu sisaldab põhiseaduse § 104 lõikes 2 loetletud seaduste või nende valdkonda kuuluvaid muudatusi.

Põhiseaduse § 73 järgi võetakse Riigikogu aktid vastu poolthäälte enamusega, kui põhiseadus ei näe ette teisiti. Näiteks põhiseaduse § 104 lõikes 2 nimetatud seadusi saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 78 kohaselt „Riigikogu teeb otsustusi poolthäälteenamusega, kui Eesti Vabariigi põhiseaduses või käesolevas seaduses ei ole ette nähtud teisiti.” Seega nõutava häälteenamuse kohta üheselt mõistetavad märked seletuskirjas on üldjuhul eelnimetatud.

NÄIDE

 HEA

 Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik poolthäälte enamus.

 

NÄIDE

 HEA

 Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus, sest muudetakse ka põhiseaduse § 104 lõikes 2 nimetatud ...

§ 42. Seaduse eesmärk

(1) Seletuskirja osas „Seaduse eesmärk”:
1) põhjendatakse seaduseelnõu algatamise vajalikkust ning sõnastatakse kavandatava seaduse eesmärk;
2) antakse ülevaade küsimuse senisest õiguslikust regulatsioonist ja selle rakendamise praktikast;
3) loetletakse eesmärgi saavutamise õiguslikud, majanduslikud ja halduslikud lahendused ning põhjendatakse eelnõus kavandatud lahendusi.

(2) Kui enne seaduseelnõu ja seletuskirja koostamist on koostatud seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus ja kontseptsioon, märgitakse käsitletavas osas nende kooskõlastamise tulemus ja eelnõu vastavus nimetatutele. Kui eelnõu erineb nimetatutest, siis märgitakse ka mille poolest ja põhjendatakse erinevust. Kui väljatöötamiskavatsust ja kontseptsiooni ei ole koostatud, esitatakse selle kohta põhjendus.

1. Üksikasjalik eesmärgi analüüs on vajalik, et anda hinnang, kas eesmärk ja selle saavutamise vahendid on sobivad ja proportsionaalsed. Seletuskirja selles osas võib optimaalses ulatuses kasutada põhjendusi, mis esitati kontrollküsimustele vastamisel õigusloome kavatsuse vajalikkuse, lahenduse töövõimelisuse ja arusaadavuse selgitamiseks. Põhjendustes tuleb tutvustada neid olukordi, mille muutmist taotletakse, samuti põhjusi, miks neid muutusi peetakse vajalikuks.

Selles alajaotuses kirjeldatakse kehtiva seaduse põhimõtteid või esmaregulatsiooni puhul hetkeolukorda ning vajalikul määral neid asjaolusid, mis on tinginud seaduse loomise vajaduse. Seaduste ajaloolise ülevaate ulatus sõltub sellest, kui tähtsad on seaduse eelnõu seisukohalt olnud ajaloolised asjaolud. Selles osas tuleb üldiselt kirjeldada ka seaduste rakendamise praktikat ja nende ühiskondlikku mõju.

2. Hinnang hetkeolukorrale antakse kehtiva õiguse ja tegeliku olukorra ning põhjendatud juhul ka rahvusvahelise võrdluse põhjal. Hetkeolukorda hinnates tuuakse välja täheldatud puudused ja nende põhjused.

§ 43. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

(1) Seletuskirja osas „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs”:
1) esitatakse seaduseelnõu ülesehitus ja selle põhjendus;
2) antakse ülevaade eelnõus käsitletavatest õigusinstituutidest struktuuriosade kaupa;
3) selgitatakse, miks on eelnõu objektiks olevaid suhteid vaja reguleerida või miks senine regulatsioon vajab muutmist;
4) selgitatakse kavandatava paragrahvi, lõike ja punkti sisu;
5) analüüsitakse eelnõu kooskõla Eesti Vabariigi põhiseaduse, teiste seaduste, Euroopa Liidu õiguse ja Eesti Vabariigi jõustunud välislepingutega;
6) nimetatakse eelnõu väljatöötamisel aluseks võetud allikad ja võimaluse korral viidatakse nendele, tutvustades eraldi valdkonna seni kehtivat regulatsiooni ja teiste riikide õigusakte, mida on eelnõu ettevalmistamisel kasutatud, ning analüüsitakse eelnõu sarnasust nimetatud õigusaktidega;
7) kui eelnõu väljatöötamisel on olnud eeskujuks teiste riikide seadused, kommenteeritakse nende rakendamise kogemust.

(2) Seaduse või selle sätte kehtetuks tunnistamisel või muutmisel esitatakse eelnõu seletuskirjas nende õigusaktide sätete loetelu, mis sisaldavad otsest viidet kehtetuks tunnistatavale või muudetavale seadusele või sättele, ning põhjendatakse, miks on viitavat sätet muudetud või jäetud muutmata. Samamoodi analüüsitakse ka kaudseid viiteid.

(3) Välislepingu menetlemist käsitleva seaduse eelnõule lisatava seletuskirja selles osas tutvustatakse ka välislepingu sisu ning neid muudatusi seadustes, mis kaasnevad välislepingu täitmise või selle lõppemisega.

(4) Kui välislepingu menetlemist käsitleva seaduseelnõuga ühel ajal ei ole põhjendatult võimalik esitada lõikes 3 nimetatud seadusmuudatuste eelnõu, nimetatakse seletuskirja käsitletavas osas eelnõu ettevalmistaja ja eeldatav valmimise aeg.

(5) Välislepingu menetlemist käsitleva seaduseelnõu puhul nimetatakse seletuskirja käsitletavas osas ka välislepingu jõustumise tähtpäev ja selle alus.

1. Uue või asendusseaduse eelnõu ülesehituse hindamiseks esitatakse seletuskirja lisana seaduse liigendus, see tähendab struktuuriosade loend kuni pealkirjastatud paragrahvideni (incl.).

2. Seletuskirjas sätteid põhjendavaid ja selgitavaid kommentaare tuleb koostada hoolikalt ja täpselt, sest nendest peab olema abi nii keeletoimetajale eelnõu sätete sõnastuse viimistlemisel, et sätte sõnastus vastaks seletuskirjas esitatud sätte sisu selgitusele, kui ka eelnõu menetlejale, õigusakti adressaadile, tõlgendajale.

3. Selles osas selgitatakse, milliseid õigusinstituute on eelnõus käsitletud, miks on need sel viisil lahendatud, milline on muu lahendusvõimalus (mitte ainult seadusandlik) ning miks eelistatakse õiguslikku lahendust.

Kui eelnõus saab eristada eri probleemirühmi, võib need esitada omaette alajaotustena, tuues eraldi välja tähtsamad ettepanekud ning selgitades valitud lahendusi. Üldistes põhjendustes tutvustatakse ettepanekuid vaid üldjoontes.

Üksikasjalikes põhjendustes tuleb selgitada, mida eelnõus sisalduvate sätetega taotletakse. Samuti tuleb selgitada nende rakendamist eri olukordades.

Üksikasjalikud põhjendused tuleb koostada, järgides eelnõu normitehnilist jaotust. Selgitused esitatakse üldjuhul paragrahvide järjestust silmas pidades.

Üksikasjalikes põhjendustes tuleb vältida selle kordamist, mis on juba üldistes põhjendustes või mis selgub eelnõust endast. Korduste vältimiseks võib üksikasjalikke põhjendusi vajaduse korral esitada ka paragrahvirühmade kaupa.

Selgitused rakendussätete nende paragrahvide kohta, milles on tehtud ainult väikseid või korduvaid normitehnilisi, keelelisi või muid vormilisi parandusi, võib esitada ühtse tervikuna ka üksikasjalike põhjenduste järel.

Mahuka eelnõu puhul esitatakse tähtsamad ettepanekud ja valitud lahendused omaette alajaotustena: eesmärgid ja nende saavutamise teed ning põhiettepanekud.

Lõike 1 punkti 5 tähenduses ja § 45 alusel esitatava eelnõu ELi õigusele vastavuse ja sellega ühtlustamise analüüsi esitamisel tuleb vältida tarbetut kordust ehk § 45 alusel tuleb esitada konkreetselt selles nõutav ning käsitletava paragrahvi lõike 1 punktis 5 regulatsiooni võrdluseks vajalikud selgitused.

4. Tuleb anda ülevaade sellest, milliseid teiste riikide õigusakte on eelnõu koostamisel läbi töötatud ja aluseks võetud, milline on teiste riikide praktika samas küsimuses. Kui õigusinstituute on lahendatud teisiti kui eeskujuks võetud teiste riikide praktikas, siis põhjendatakse erisuste vajadust.

5. Kui põhiseadus või mõni välisleping, millele Eesti on alla kirjutanud, näiteks Euroopa Nõukogu liikmesriikide vahel sõlmitud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon või ÜRO Peaassamblee poolt heaks kiidetud kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt, seondub eelnõu regulatsiooniga ehk sellesse kavandatakse norme, mille puhul riivatakse mõnda põhiõigust, mõne institutsiooni autonoomiat vms, siis tuleb regulatsiooni kooskõla põhiseadusega ja lepinguga analüüsida ning seletuskirjas näidata, milliste põhiseaduse ja lepingu sätetega kooskõla on uuritud ning kas ja kuidas on eelnõu põhiseaduse ja lepinguga kooskõlas.

6. Lõike 2 kohaselt seaduse või selle sätete kehtetuks tunnistamise korral märgitakse seletuskirjas seaduste ja sätete loetelu, milles on viited muudetavale või kehtetuks tunnistatavale seadusele või sättele, et analüüsida olukorda, millised muutused või millise toime kavandatu jõustamine põhjustab, ning millised on vajalikud muudatused teistes loetletud seadustesSageli puudub loetelu, millised viited on ning milliseid muuta ja milliseid mitte. Ei piisa sellest, et muudetavad viited on esitatud eelnõus muudatuste loetelus, sest see ei anna ülevaadet muutmata viidetest ega muutmata jätmise põhjustest.

7. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 92 lõike 4 järgi esitatakse välislepinguid käsitlevad seaduseelnõud koos lepingu eesti- ja võõrkeelse tekstiga. Kui välislepingu autentne tekst on ainult võõrkeeles, esitatakse ka lepingu tõlge eesti keelde.

8. Välislepingut käsitleva eelnõu puhul tuleb lõike 1 punkti 5 ja lõike 3 täitmiseks lisada esitaja kinnitus selle põhiseadusele vastavuse kohta ja arvamus Eesti seadustele vastavuse kohta. Selleks tuleb esitada analüüs, milliste põhiseaduse ja teiste seaduste sätetega kooskõla on uuritud. Piisavalt üksikasjalikult tuleb selgitada, miks seaduse muutmist eeldatakse. Seega tuleb esitada loetelu, mida ja millises mahus välislepingu jõustamiseks tuleb muuta ja milliseid kohustusi Eesti Vabariigile lepingu jõustamine toob.

§ 44. Eelnõu terminoloogia

Seletuskirja osas „Eelnõu terminoloogia” tutvustatakse seaduseelnõu nii uusi kui ka võõrsõnalisi termineid, mida õigusaktides ei ole varem kasutatud, ja põhjendatakse nende kasutamise vajalikkust.

1. Eelnõu koostaja, keeletoimetaja ja menetleja peavad tagama selle, et eelnõu keelekasutus, sealhulgas terminid oleks kooskõlas teiste seaduste samasisuliste väljendite ja terminitega. Selline kooskõla lihtsustab arusaadavust ja tõlgendamist, samuti vähendab tarbetuid seadusmuudatusi, mis kaasneksid põhjendamatu terminimuudatusega.

2. Kui termin ei ole seni seadustes kasutusel, siis tuleb selle kasutuselevõtt enne eelnõu koostamist kooskõlastada asjaomaste ekspertidega.

§ 45. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

 (1) Seletuskirja osas „Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele” esitatakse eelnõu reguleerimisalaga seotud Euroopa Liidu määruse, direktiivi ja muude õigusaktide ning nende tõlgendamiseks vajaliku kohtupraktika loetelu. Kui eelnõu eesmärk on viia Eesti seadused kooskõlla Euroopa Liidu õigusega, analüüsitakse eelnõu vastavust sellele.

(2) Kui eelnõus on otseselt arvestatud Euroopa Liidu õigusakti, esitatakse seletuskirjas selle number ja avaldamismärge Euroopa Ühenduste Teatajas või Euroopa Liidu Teatajas ning direktiiviga kooskõlla viimisel lisatakse seletuskirjale Euroopa Komisjonis väljatöötatud vastavustabel, selle puudumisel käesoleva eeskirja lisas esitatud vastavustabel.

(3) Kui Eestis või välisriigis on tehtud seaduseelnõu Euroopa Liidu õigusele vastavuse väljaselgitamiseks ekspertiis, lisatakse seletuskirjale ekspertiisidokument ning märgitakse eksperdi nimi, ametikoht ja kontaktandmed.

(4) Kui Euroopa Liidu õigusakt jätab liikmesriigile õiguse selle õigusakti rakendamisel normide täpsustamiseks, põhjendatakse eelnõu seletuskirjas riigisiseselt kehtestatava regulatsiooni olemust ja vajalikkust ning tuuakse välja võimalik alternatiiv.

1. Seletuskirja selles osas tuleb märkida, kas eelnõu regulatsiooniesemel on puutumust ELi õigusega. Kui on, siis peab seletuskiri sisaldama §-s 45 nõutavat teavet.

2. Kohtupraktikat on vaja käsitleda asjassepuutuvalt ja selle küsimuse seisukohalt olulisena. Kui lahendeid on palju ja nende argumentatsioon sarnane, ei ole vaja kõiki lahendeid märkida, piisab vaid olulisemate nimetamisest.

3. ELi liikmesriikidel on kohustus võtta direktiivid üle korrektselt ja õigel ajal. Vastavustabel selgitab seost direktiivi osade ja ülevõtva riigisisese õigusakti vastavate osade vahel. Ühtne vastavustabel aitab vältida vigu direktiivi ülevõtmisel ning peaks tagama senisest tõhusama töö. Komisjonilt võib küsida vastavustabelit konkreetse direktiivi eelnõu väljatöötamise käigus või ülevõtmisel. Juhul kui komisjon jätab vormi liikmesriigi otsustada, saab aluseks võtta eeskirja lisas oleva tabeli. Lisatud tabel on kohandus Euroopa Komisjoni tabeli eelnõust ja peaks aitama paremini ühtlustada riigisiseselt tehtava võrdluse ning Euroopa Komisjonile edastatava info. ELi õigusaktile vastavuse kohta märkust tehes ei piisa ainult infost, et aktile vastatakse või mitte, vaid vaja on selget ja täpset määrangut. Selline analüüs aitab direktiivi korrektselt üle võtta ning tagab direktiivide tõhusa rakendamise. Juhul kui komisjon soovib saada vastavustabelit, siis on see direktiivis märgitud (näiteks direktiiv 2009/29/EÜhttp://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:0087:ET:PDF http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:331:0120:0161:ET:PDF ja 2010/78/EL).

4. Lõige 4 sätestab kohustuse põhjendada seaduseelnõu seletuskirjas riigisiseselt kehtestatava, ent ELi õigusakti regulatsiooni täpsustava iseloomuga regulatsiooni olemust ja vajalikkust. Eelnõu seletuskiri peab lisaks eelnõu ettevalmistamise aluseks olevate õigusaktide nimetamisele andma teavet ka riigisisese regulatsiooni kohta, mis konkretiseerib üldisi eesmärke ning seetõttu peab eelnõu ettevalmistaja õiguse läbipaistvuse tagamise eesmärgil põhjendama tehtud valikuid. See säte laieneb ennekõike juhtumitele, kus ELi õigusakt näeb ette võimaluse selle nõuete täpsustamiseks, sellisel juhul ei tohi aga liikmesriigi õigusakti ettevalmistaja piirduda üksnes volitava normi olemasolu konstateerimisega, vaid põhjendama sisuliselt, miks valitud lahendus on võimalikest variantidest optimaalne.

5. Seletuskirjast ja tabelist peab nähtuma, millised eelnõu sätted on seotud ELi õigusest liikmesriikidele tulenevate õiguste ja kohustustega ning kuidas liikmesriigile antud valikuvabadusi on realiseeritud. Lisaks akti ülevõtmisele liikmesriigi õigusesse on see teave oluline ka seaduse või eelnõu muutmise ettepanekute koostamisel ja arvestamisel.

§ 46. Seaduse mõjud

(1) Seletuskirja osas „Seaduse mõjud” selgitatakse seaduse rakendamisest eeldatavasti tulenevat:
1) sotsiaalset, sealhulgas demograafilist mõju;
2) mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele;
3) mõju majandusele;
4) mõju elu- ja looduskeskkonnale;
5) mõju regionaalarengule;
6) mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele;
7) muud otsest või kaudset mõju.

(2) Kui lõike 1 alusel ei tuvastata olulist mõju, märgitakse see seletuskirjas.

(3) Kui seaduse rakendamisega kaasnevad eeldatavasti olulised mõjud, lisatakse seletuskirjale mõjude analüüsi aruanne. Mõjude analüüsi aruandes:
1) esitatakse teave mõjude analüüsi tellija, tegija, kaasatud ekspertide ja valitsusväliste institutsioonide kohta;
2) kirjeldatakse analüüsitavat probleemi, analüüsi eesmärki ja uurimisküsimust;
3) põhjendatakse analüüsi meetodi valikut;
4) kirjeldatakse kasutatud andmeid, analüüsitegevusi ja tulemusi ning tulemusi lõikes 1 nimetatud valdkondades;
5) kirjeldatakse võimalike lahenduste positiivseid ja negatiivseid mõjusid lõikes 1 nimetatud valdkondades;
6) esitatakse kokkuvõte ja eesmärgi saavutamiseks sobivaim lahendus;
7) esitatakse järelhindamise aruande esitamise kohustus, selle koostamise tegevuskava, sealhulgas selle eeldatav toimumise aeg, peamised vaadeldavad mõju liigid ja hindamise kriteeriumid, või põhjendatakse järelanalüüsi ebavajalikkust.

(4) Kui mõju analüüsimisel kasutatakse lisaks statistilisi, sotsioloogilisi või muid uurimusi või andmeid, viidatakse seletuskirjas kasutatud andmebaasidele ja dokumentidele või lisatakse nende koopiad.

1. Paragrahv 46 nimetab mõjuvaldkonnad, mida tuleb eelnõu koostamisel hinnata ning vajaduse korral täiendavalt analüüsida. Nimetatud kuue valdkonna mõju olulisust tuleb alati hinnata. Mõjuvaldkonna alavaldkonnad on nimetatud mõjude hindamise kontrollküsimustikus ning neid tuleb seaduse rakendamisel kaasnevat olulist mõju silmas pidades igakülgselt analüüsida. Küsimustik on koostatud ministeeriumidega koostöös ja seda muudetakse vastavalt praktikas tekkivale vajadusele koostöös valdkonna eest vastutava ministeeriumiga. Mõju hindamisel tuleb peale kontrollküsimustiku juhinduda mõjude hindamise metoodikast, kuna see annab esmased juhised. Paragrahv 47 on seotud esmajoones riigi- ja kohaliku omavalitsuse eelarvetega. Kulude ja tulude kalkulatsioonid peavad sisaldama neid muutusi, mis võivad tekkida eelnõus kavandatava majandusliku toime tulemusel riigi, omavalitsuse ja teiste üksuste kuludes ja tuludes.

2. Lõike 2 järgi tuleb juhul, kui olulist mõju ei tuvastata, seda seletuskirjas kajastada. Selliselt nähtub seletuskirjast, kas eelnõu autor on mõjud vastavalt tuvastanud, ja kooskõlastajad saavad märkida, kas nad nõustuvad järeldustega.

3. Lõige 3 sätestab kohustuse lisada mõjude analüüsi aruanne eelnõu seletuskirjale, kui seaduse rakendamisega kaasneb eeldatavasti oluline mõju. Olulise mõju tuvastamise korral täiendatakse vastavat kohta seletuskirjas või mahukama analüüsi koostamise korral lisatakse eraldi dokument, milles on mõju põhjalikult analüüsitud. Oluline mõju märgitakse juba VTK koostamise käigus ning selles nähakse ka ette, millist mõju seletuskirjas analüüsitakse. Kuigi kohati on tegemist juba eelnõu sisu ja võrdleva analüüsi juures nimetatud nõuetega, tuleb lahendused seletuskirja mõjude osas uuesti lahti kirjutada, sest selleta ei tekiks terviklikku kirjeldust hetkeolukorrast, eesmärkidest ega võimalikest lahendustest ning nende positiivsetest ja negatiivsetest mõjudest. Eraldiseisva mõjude analüüsi aruande lisamise eesmärk on rõhutada analüüsi põhjaliku läbiviimise, sealhulgas ka huvirühmade kaasamise vajalikkust ning luua eeldused õigusakti mõjude järelhindamiseks. Kui olulise mõju hindamise kohta ei ole eraldiseisvat dokumenti koostatud, tuleb olulist mõju kirjeldada eelnõu mõjude hindamise osas ning sisu osas juhinduda lõikes 3 kehtestatud nõuetest.

4. ELi eesmärkide täitmiseks vastuvõetud direktiivides on sageli kehtestatud üldpõhimõtted ja -eesmärgid. Kuna direktiivi täpsemad rakendusmeetmed on liikmesriikide määrata, siis tuleb juba ELi õiguse kujundamisprotsessi ajal asuda hindama, millised mõjud võivad kaasneda. Kuna kulud või tulud võivad sõltuvalt rakendamise viisist olla piirkonniti erinevad, siis tuleb neid hinnata.

5. Seletuskirja mõjude osas antakse ülevaade erinevate lahendustega seonduvate mõjude olulisusest ning vajaduse korral esitatakse oluliste mõjude analüüs. Mõjude olulisuse hindamisel on aluseks eeskirja § 1 lõike 1 punktis 7 sätestatud olulisuse hindamise kriteeriumid. Erinevate mõjude struktureerimisel juhindutakse lõikes 1 nimetatud mõjuvaldkondadest ning kontrollküsimustiku abil määratakse kindlaks muudatusega kaasnevad mõjud. Tuleb arvestada sellega, et ühe muudatusega võivad kaasneda erinevad mõjud nii eri sihtrühmadele kui ka eri mõjuvaldkondades. Samuti võib esineda olukordi, kus mõju avaldub ühes valdkonnas, kuid eri sihtrühmade kaupa erinevalt. Sellises olukorras tuleb mõju hindamise käigus eristada ühe mõjuvaldkonna eri sihtrühmi. Kui on võimalik ja otstarbekas, nimetatakse otsene sihtrühm ja kaudselt mõjutatud sihtrühmad, kuid sihtrühmade erinevuse korral tuleb eri mõjuvaldkondade juures sihtrühm eraldi nimetada. Seletuskirja mõjude osa liigendatakse vastavalt mõju avaldumise valdkondadele.

NÄIDE

 HEA

 „4. Seaduse mõjud

 Kavandatav muudatus

 Seaduseelnõu reguleerib …

 Sihtrühm

 Kaasnev mõju

 1. Majanduslik mõju – mõju halduskoormusele.

 Mõju võib pidada väheoluliseks, kuna mõju ulatus ja sagedus on väikesed, muudatusega ei kaasne olulisi riske ega negatiivseid kõrvalmõjusid ning ei lisandu halduskoormust.

 2. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele

 Mõju võib pidada väheoluliseks, kuna mõju ulatus ja sagedus on väikesed, muudatusega ei kaasne olulisi riske ega negatiivseid kõrvalmõjusid.

 Eelnõu mõju ei ole muudatuste vähese ulatuse ja sageduse tõttu oluline, muudatused ei ole põhimõttelised ning reguleeritakse harva esinevaid sündmusi. Samuti ei kaasne negatiivsete kõrvalmõjude riski ning ei suurene halduskoormus. Selle tõttu ei ole eelnõu kohta üksikasjalikku mõjude analüüsi läbi viidud, samal põhjusel on eelnõu koostamise käigus loobutud ka väljatöötamiskavatsuse ning kontseptsiooni koostamisest.“

6. Tähtsat ühiskondlikku uuendust kavandava eelnõu seletuskirja selles osas on soovitav selgitada ka seda, kuidas korraldatakse kavandatud sätete mõju järelhindamist. Järelhinnata tuleks reeglina neid mõjusid, mida eelnõu seletuskirjas peeti oluliseks, ning hinnata teatud perioodi jooksul, kas soovitud mõju on saavutatud. Samuti tuleb hinnata täiendavaid mõjusid, mis muudatusega kaasnesid. Eesmärk on tuvastada, kas soovitud eesmärgid on saavutatud. Kui järelhindamise käigus selgub, et eesmärki ei ole saavutatud või on saavutatud osaliselt, võib järelhindamine olla uute muudatuste kavandamise aluseks (vt lisaks eeskirja § 1 selgitusi).  

§ 47. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud

(1) Seletuskirja osas „Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud” antakse riigiasutuste kaupa ülevaade seaduse rakendamiseks vajalikest tegevustest ja kõikidest seaduse rakendamiseks eeldatavalt vajalike otseste ühekordsete ja iga-aastaste kulude ulatus ning nende katmise allikad, lisades asjakohased rahalised arvestused ja põhjendused.

(2) Seletuskirja käsitletavas osas kirjeldatakse ka seaduse rakendamise eeldatavat mõju kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvetele ja esitatakse muude kaudsete kulude prognoos.

(3) Kui seaduse rakendamisega kulusid ei kaasne, märgitakse see seletuskirjas.

(4) Kui seaduse rakendamisega kaasnevad tulud, esitatakse eeldatavate tulude prognoos koos asjakohase rahalise arvestusega. Kui tulusid ei prognoosita, märgitakse see seletuskirjas.

(5) Kui kulud kaetakse osaliselt või täielikult Euroopa Liidu vahenditest, märgitakse seletuskirjas Euroopa Liidu vahendite osakaal.

1. Eelnõu ettevalmistamisel ei tule keskenduda üksnes selle sisulisele väljatöötamisele, vaid tuleb pöörata piisavalt tähelepanu ka muudatustega kaasnevale rakendustegevusele, sealhulgas vajalikule pädevus-, finants- ja ajaressurssi analüüsile. Eelnõu seletuskiri peab sisaldama adekvaatset teavet õigusakti rakendamiseks planeeritud vajalike tugitegevuste ja kulude kohta. Näiteks asutusel, mille personal vajab koolitust, on eelnõu kooskõlastamisel võimalik hinnata oma valdkonnas koolitusvajadust, sihtgrupi suurust ja koolitusega kaasnevaid kulusid. Eelnõu koostanud ministeeriumil on sellise tagasiside abil võimalik koostada õigusakti rakendamisega kaasneva koolitusvajaduse kokkuvõte: täpsustada kavandatud rakendamistegevusi, nende mahtu ja kulutusi ning kavandada oma eelarvesse rakendamise toetamise kulud ja koolitusplaani vastavad tegevused.

2. Eelnõu koostades tuleb juhinduda riigieelarvet ja selle kujundamist, samuti maksundust ja majanduslikku regulatsiooni käsitlevatest õigusaktidest ja juhenditest. Enne nende küsimuste kavandamist, millel võib olla otsene või kaudne seos riigi rahandus- või majandusmehhanismiga (näit tollitariifid), tuleb eelnevalt konsulteerida nendes küsimustes Rahandusministeeriumiga. Seletuskirjas sisalduvad kalkulatsioonid tuleb koostada üldisest kalkulatsioonipraktikast lähtudes. Vajaduse korral tuleb võtta aluseks riigieelarves kasutatud klassifikatsioon.

3. Selleks et vältida riigieelarveliste kulutuste suurenemist ja vastutuse hajumist, tuleks mitmesuguste nõuandva volitusega nõukogude, komisjonide või uute riigiasutuste kavandamisel näiteks põhjendada, miks neid on vaja, miks olemasolevad asutused kavandatud ülesandeid täita ei suuda (nende ülesanded, pädevus, koosseis jne).

4. Lõike 5 eesmärk on saavutada eelnõuga kaasnevate kulude katteallikate parem läbipaistvus.

§ 48. Rakendusaktid

(1) Seletuskirja osas „Rakendusaktid”:
1) põhjendatakse volitusnormi vajalikkust, selle eesmärki, sisu ja ulatust viisil, mis võimaldab teha otsustuse volitusnormi ja selle alusel kavandatava rakendusakti vastavuse kohta Eesti Vabariigi põhiseadusele;
2) märgitakse rakendusakti jõustumise tähtaeg või tähtpäev juhul, kui see erineb § 14 lõikes 3 nimetatud ajast.

(2) Vabariigi Valitsuse algatatava seaduseelnõu seletuskirjale tuleb olenevalt volitusnormi sisust lisada Vabariigi Valitsuse või ministri määruse eelnõu kavand, mis sisaldab eelnõu esialgset sõnastust. Lisatav määruse eelnõu kavand tuleb ette valmistada sellise täpsusega, et oleks võimalik hinnata rakendusakti vajalikkust, volitusnormi ulatust, kohast tasandit ja muid asjaolusid, mis on vajalikud volitusnormi sõnastuse ja rakendusakti vastavuse hindamiseks.

(3) Kui seaduseelnõus kavandatakse muuta seadust või tunnistada see kehtetuks, esitatakse seletuskirja käsitletavas osas:
1) volitusnormi muutmise korral lõikes 1 nõutav analüüs, andmed ja Vabariigi Valitsuse algatatava eelnõu puhul lõikes 2 nimetatud kavand;
2) nende rakendusaktide loetelu, mis vajavad samuti muutmist;
3) volitusnormi kehtetuks muutumise või tunnistamise korral kehtetuks muutuvate määruste loetelu koos Riigi Teataja linkidega nendele määrustele.

1. Rakendusakti eelnõu kavandi esitamine on vajalik selleks, et veenduda volitusnormi sõnastuse täpsuses ja põhiseaduspärasuses. Siit järeldub, et kavand on nõutav ka juhul, kui volitusnorm on lubav.

2. Rakendusakti regulatsiooni läbimõtlemine enne seaduseelnõu kooskõlastamist eelnõu kavandi tasemel ja selle esitamine on oluline. Senine praktika on näidanud, et kuigi kavand on olemas, on see lisatud pigem formaalselt normitehnika eeskirja täitmiseks. Üksnes paragrahvide pealkirjade alusel ei ole võimalik hinnata vastavust põhiseadusele ja teistele seadustele ning kohast tasandit ehk kas regulatsioon sobib määrusesse või tuleb see siiski seaduseelnõusse kavandada. Seevastu üksikasjalikuma kavandi olemasolu võimaldab hinnata ka volitusnormi sõnastuse täpsust.

3. Lõike 2 väljend „olenevalt volitusnormi sisust“ tähendab näiteks juhtu, kui volitusnorm võimaldab üksnes tehnilise loetelu kehtestada või eelnõu tekst sisaldab juba kehtivat volitusnormi või seda on kavandatud muuta selliselt, et ei saa tekkida küsimust selle põhiseadusele vastavusega. Sellisel juhul puudub ka vajadus rakendusakti eelnõu formaalseks lisamiseks, mis üksnes suurendaks tarbetult ajakulu ja eelnõu materjalide mahtu. Küsitav on kavandi esitamise vajadus ka juhul, kui üksnes muudetakse volitusnormi asukohta või tehakse volitusnormis terminoloogiline muudatus, millega ei kaasne vajadust sisuliste muudatuste järele, mis tingiksid kavandi esitamise. Tähelepanu tuleb juhtida ka sellele, et alati ei olegi võimalik esitada seaduseelnõuga koos kõigi rakendusaktide kavandeid ja piirduda tuleb üksnes nende andmiseks vajalike volitusnormide põhjendustega. Kui rakendusdirektiiv, mis kehtestatakse hiljem, annab sisu liikmesriigi seaduse rakendusaktile, siis ei ole võimalik kavandit esitada.

§ 49. Seaduse jõustumine

Seletuskirja osas „Seaduse jõustumine” põhjendatakse eelnõu seadusena või selle sätte jõustumise tähtpäeva valikut ja seaduse või selle sätte kehtivusaega.

Kui eelnõu oleks vaja vastu võtta teatud tähtpäevaks, näiteks seoses ELi aktide jõustumise ja harmoneerimisega või on tegemist riigieelarve ja selle täitmisega seotud seadustega, peab seda märkima ja põhjendama. Tuleb ka nimetada, milliseid ebasoovitavaid tagajärgi põhjustab see, kui eelnõu ei jõuta seletuskirjas põhjendatud aja jooksul menetleda ja jõustumine seega hilineb.

Samuti on vaja jõustumisaja valikut põhjendada juhul, kui seadus on kavandatud jõustuma üldkorras, sest see võimaldab eelnõu koostajal selgitada, et kavandatud on piisav aeg eeltöödeks ja normidega tutvumiseks.

Teatud kindla kuupäeva või mingi muu täpse aja märkimine eelnõu jõustumissättesse on vajalik juhtudel, kui seadus peab jõustuma kindlal hetkel või tuleb jätta piisav aeg seaduse rakendusaktide väljatöötamiseks, seaduses sätestatud õiguste ja kohustuste muudatustega tutvumiseks, korralduslikuks ja halduslikuks eeltööks või muul eeskirja §-s 14 nimetatud põhjusel. Jõustumisaja kindlaksmääramine võib olla näiteks seotud ka muu väljatöötamisel või juba parlamendis menetluses oleva eelnõuga.

Planeeritud jõustumisaega puudutav teave tuleb esitada üksikasjalikult põhjendades ka sel juhul, kui eelnõus on täpne jõustumisaeg jäetud tehnilisel põhjusel lahtiseks. Selline põhjus võib esineda näiteks eelnõude puhul, mis peaksid jõustuma tingimata kas 1. jaanuaril või seaduse avaldamisele järgneva kvartali või kuu 1. kuupäeval, ehk juhul, kui on oluline, et seadus jõustuks kindlal kuupäeval teatud ajavahemiku järel, kuid samas ei ole võimalik ette näha, kui palju aega kulub seaduse menetlemiseks parlamendis.

Seega võib põhjendustes jõustumisaja märkida kindla kuupäevaga või mõne muu aega täpsustava väljendiga.

NÄIDE

 HEA

 Sellepärast tehakse ettepanek, et seadus jõustuks 1. jaanuaril 2014. 
 Sellepärast tehakse ettepanek, et seadus jõustuks seaduse avaldamisele järgneva kuu 1. kuupäeval. 
 Sellepärast tehakse ettepanek, et seadus jõustuks kuue kuu möödumisel selle avaldamisest.

Planeeritud jõustumisaeg tuleb sellele lisaks alati nimetada eelnõu põhisisu tutvustavas seletuskirja osas „Sissejuhatus“.

§ 50. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

(1) Seletuskirja osas „Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon” märgitakse:
1) millisele riigi- ja omavalitsusasutusele oli eelnõu kooskõlastamiseks või arvamuse saamiseks esitatud ning millisele asjaomasele avalik-õiguslikule institutsioonile, huvirühmale ja eksperdile oli eelnõu arvamuse ja ettepanekute saamiseks esitatud;
2) milliseid arvamusi ja ettepanekuid esitati kaasamise ja avaliku konsultatsiooni käigus;
3) mil määral esitatud arvamusi ja ettepanekuid eelnõus arvestati.

(2) Kooskõlastamisel arvestatud ja arvestamata jäetud märkuste ja ettepanekute kohta esitatakse asjakohased selgitused ja põhjendused tabelis, mis vormistatakse seletuskirja lisana.

(3) Lõikes 2 nimetatud tabelis märgitakse kooskõlastamisel esitatud märkuse või ettepaneku sisu, esitaja, millises eelnõu sättes märkus või ettepanek on arvesse võetud ning põhjendatakse märkuse või ettepaneku arvestamata jätmist.

(4) Seaduseelnõu Riigikogule esitamise korral märgitakse § 40 lõike 1 punktis 10 nimetatud osas vaid asjaomaste valitsusväliste institutsioonide kaasamise ja avaliku konsultatsiooni tulemused käesolevas paragrahvis sätestatud korras.

(5) Seletuskirjale võib lisada eksperdiarvamuse või muu dokumendi koopiad.

1. Enne eelnõu koostamist on vaja ettepanekute saamiseks korraldada arutelu viisil, mis võimaldab kõigi huvidega tutvumist, et saavutada parim võimalik tulemus. Arvamuste kogumine kooskõlastavatelt institutsioonidelt ja ühiskonna eri liikmetelt huvigruppide kaudu annab võimaluse hinnata, kas teatav lahendus on praktikas teostatav. Avalikkusega konsulteerimiseks kasutatakse mitmeid kanaleid, nagu teatised, foorum, konsultatiivrühm, seminar. Kaasamisel juhindutakse reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise heast tavast. Konsulteerimine on mõjuanalüüside lahutamatu osa. Eelnõu ettevalmistaja ja kodanikuühenduste vahel võib toimuda eri vormis dialooge. Konsulteerimis- ja dialoogimeetodid on poliitikavaldkonniti erinevad. Arendada võib struktureeritud suhteid, nagu sotsiaalne dialoog ametiühingute ja tööandjate liitudega või dialoog kohalike omavalitsuste liiduga.

2. Kui eelnõu esitatakse arvamuse saamiseks ja kooskõlastamiseks tuleb seletuskirja kõnesolevas osas nimetada, kellele eelnõu esitatakse. Kui eelnõu on saadud arvamuste alusel viimistletud, siis Justiitsministeeriumile ja Riigikantseleile esitamisel tuleb samas osas märkida, kellele eelnõu oli esitatud ning millised on kokkuvõtlikult tulemused. Lõikes 2 nimetatud tabelisse tuleb kanda kooskõlastamise tulemused üksikasjalikult lõike 3 kohaselt.

Kaasamise käiku tuleb kokkuvõtlikult kajastada seletuskirja osas „Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon”, ka siis, kui seda on mainitud seletuskirja mõnes muus osas.

3. Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuse puhul eristatakse kooskõlastamist ja arvamuse andmist. Kooskõlastamine toimub valitsusasutuste vahel ning kohalikku omavalitsust puudutavates küsimustes nende üleriigiliste liitudega. Põhiseaduslikule institutsioonile, konkreetsele kohaliku omavalitsuse asutusele ja muule institutsioonile on vastavalt selle pädevusele võimalik esitada eelnõu arvamuse andmiseks. Samale käsitlusele vastab ka eelnõude infosüsteemi (EIS) ülesehitus.

4. Tuleb järgida põhimõtet, et eelnõu esitataks reglemendi § 6 kohaselt koos seletuskirjaga kõigile neile asutustele ja organisatsioonidele, kellele eelnõus on ette nähtud ülesanded või kelle huve muul viisil puudutatakse. Näiteks kui eelnõus kavandatu puudutab kohaliku omavalitsuse funktsioone, tuleb see esitada kohaliku omavalitsuse üleriigilistele ühendustele, kui kohtusüsteemi, siis Riigikohtule, kohtute haldamise nõukojale, kui teatud kutseala, siis vastava kutseala liidule. Eesmärgi kohaselt peab eelnõu läbima enne Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks esitamist võimalikult laiapõhjalise ja konstruktiivse arutelu ning saama asjaosaliste nõusoleku. See on vajalik, et vältida hilisemat tarbetut ajakulu, mida nõuaks täiendavad kooskõlastused ja ümbervormistused, et eelnõu oleks valmis esitamiseks Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule.

5. Kui keerukamate õigusinstituutide puhul kavandatakse esmakordset või uuelaadilist regulatsiooni, on soovitav eelnevalt konsulteerida teadusasutustega või ala tunnustatud teadlastega.

6. Hoolikalt tuleb kontrollida muutmise seaduse kooskõlastamise vajadust. Ei saa lähtuda vaid sellest, kellega oli kooskõlastatud muudetav seadus. Oluline on, kellele tuleb esitada muutmise seaduse eelnõu.

7. Menetluse käigus tuleb kontrollida, kas sisu muutmisega kaasneb täiendava kooskõlastamise vajadust.

8. Arvamuse esitajate märkused ja nendega arvestamine või arvestamata jätmise põhjendused tuleb esitada nii, et tabelis oleks võimalik anda võrdlev ülevaade sama sätte kohta esitatud eri seisukohtadest. Arvestamata jätmise puhul ei tohi piirduda üksnes formaalse vastusega, vaid tuleb anda ka sisuline põhjendus.

Kooskõlastustabelist peaksid selguma ka kõik huvirühmad, kes eelnõu väljatöötamisel on oma arvamuse esitanud, samuti see, mil määral nende ettepanekuid arvesse võeti.

Hea tava kohaselt tuleks enne lõpliku kooskõlastustabeli koostamist anda kõigile arvamuse esitajatele tagasisidet märkustega arvestamise kohta.

9. Seletuskirjale lisatud märkuste tabelis esitatud eelnõu koostaja selgitused ja analüüs kavandatava regulatsiooni põhivalikute kohta peaks sisalduma olulisemas osas ka eelnõu seletuskirja asjakohastes osades, sest võib eeldada, et sama küsimus võib tõusetuda ka eelnõu edasise menetlemise käigus.

§ 51. Riigikogu liikme, fraktsiooni või komisjoni algatatud eelnõu seletuskirja erisused

Riigikogu liikme, fraktsiooni või komisjoni algatatud seaduseelnõu seletuskiri ei pea kajastama käesoleva eeskirja § 41 lõike 4 punktis 3, § 46 lõikes 3 ja §-s 50 ette nähtud teavet.

1. NTE välistab Riigikogu liikme, fraktsiooni ja komisjoni algatatud eelnõu seletuskirja puhul teatud nõuete kohustuslikkuse.

2. Riigikogu liikme, fraktsiooni ja komisjoni algatatud eelnõu ei pea olema seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga, seega ei pea seda punkti ka seletuskirjas kajastama.

3. Samuti ei ole nimetatud algatajate eelnõud seotud valitsuse algatatud eelnõude jaoks mõeldud kooskõlastamis-, kaasamis- ning konsultatsiooninõuetega. Riigikogus algatatud eelnõu saadetakse arvamuse andmiseks Vabariigi Valitsusele, kelle seisukoht kujundatakse ministeeriumide ja teiste asjassepuutuvate valitsusasutuste koostöös ning esitatakse seejärel Riigikogule. Huvirühmade kaasamine ning nendega konsulteerimine peaks Riigikogus algatatud eelnõude puhul toimuma eelnõu  menetlemise käigus Riigikogus.

4. Riigikogus algatatud eelnõudele ei kohaldata ka NTE nõuet lisada seaduseelnõu eeldatavasti oluliste mõjude korral eraldi mõjude analüüsi aruanne, sest Riigikogu liikmel, fraktsioonil ja komisjonil puuduvad eelnõu ettevalmistamisel reaalsed võimalused sellises mahus analüüsi tegemiseks, nagu Vabariigi Valitsuse algatatud eelnõude puhul nõutav on. Sellise kohustuse laiendamine Riigikogus algatatud eelnõudele tooks kaasa Riigikogu liikme, fraktsiooni ja komisjoni põhiseadusega tagatud eelnõude algatamise õiguse lubamatul määral piiramise.

5. Kui Riigikogu liige, fraktsioon või komisjon algatab uuesti Vabariigi Valitsuse poolt juba algatatud, ent menetlusest välja langenud või vastu võtmata jäänud seaduseelnõu, ei tule eelnõu seletuskirjas mitte lihtsalt viidata sellele, et tegu on varasema eelnõu uuesti esitamisega, vaid töötada seletuskiri sisuliselt ümber ning esitada seletuskirjas eelnõu kohta käiv oluline ja ajakohane teave. Üldjuhul ei ole põhjendatud eelnõule tema esialgse seletuskirja lisamine, sest tavaliselt on menetluse käigus juba eelnõu teksti muudetud ning uuesti esitatakse menetlusse vahepealsete muudatustega tekst. Samuti ei saa pidada õigeks seletuskirjas kõigest esialgsele seletuskirjale viitamist, sest see tingib hiljem olukorra, kus vajalikku infot tuleb otsida teise numbriga, menetlusest välja langenud eelnõu seletuskirjast.

Viimati uuendatud: 10. Aprill 2017