Sa oled siin

1. peatükk. Seaduseelnõu väljatöötamine ja seaduse mõju hindamine

§ 1. Väljatöötamiskavatsus, kontseptsioon ja seaduse mõju järelhindamine

(1) Seaduseelnõu (edaspidi käesolevas peatükis ka eelnõu) väljatöötamise vajaduse kooskõlastamiseks koostab eelnõu ettevalmistaja väljatöötamiskavatsuse. Väljatöötamiskavatsus peab käsitlema järgmist teavet ja põhjendusi:

1)  valdkond või lahendamist vajav probleem (edaspidi ka küsimus) ja sihtrühm;
2)  eesmärk;
3)  küsimuse võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus;
4)  valitud lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda;
5)  küsimuse lahendus Eestiga sarnase ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides;
6)  kavandatava regulatsiooni kirjeldus ja ülesehitus, sealhulgas regulatsiooni tasandi kindlaksmääramine, eelnõu eeldatav valmimise aeg ja regulatsiooni soovitav kehtivusaeg;
7)  millised olulised mõjud, lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda;
8)  kuidas kaasnevaid olulisi mõjusid analüüsitakse ja põhjendus, milliseid kaasnevaid mõjusid ei analüüsita;
9)  seaduseelnõu edasise väljatöötamise tegevuskava;
10)  muu küsimuse lahendamisel tähtsust omav asjaolu.

(2) Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus ei ole nõutav, kui:

1)  eelnõu menetlus peab olema põhjendatult kiireloomuline;
2)  eelnõu käsitleb Euroopa Liidu õiguse rakendamist ja kui eelnõu aluseks oleva Euroopa Liidu õigusakti eelnõu menetlemisel on sisuliselt lähtutud lõikes 1 sätestatud nõuetest;
3)  tegemist on välislepingu sõlmimise, muutmise või lõpetamisega;
4)  tegemist on iga-aastase riigieelarve seaduse või selle muutmise seaduse eelnõu või lisaeelarve seaduse eelnõuga;
5)  seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju.

(3) Kui kavandatava seaduseelnõu sisul on Eesti õiguskorras põhimõtteline tähendus, koostab asjaomane ministeerium pärast väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamist ja enne seaduseelnõu normide kujundamist eelnõu õiguslikke valikuid kajastava kontseptsiooni. Seaduseelnõu kontseptsiooni koostamisel järgitakse käesoleva eeskirja kolmandas peatükis seaduseelnõu seletuskirja kohta sätestatud nõudeid niivõrd, kuivõrd see on nimetatud menetluse etapis võimalik.

(4) Väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni ja seaduseelnõu koostamisel ning mõjude analüüsi tegemisel, mõjuanalüüsi aruande koostamisel, samuti seaduse mõjude järelhindamisel on mõjude osas aluseks Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a määruse nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement” (edaspidi reglement) § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodika.

(5) Väljatöötamiskavatsuse, kontseptsiooni ja seaduseelnõu ettevalmistamiseks huvirühmade ja avalikkuse kaasamine ning kooskõlastamine toimub reglemendis sätestatu ja reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras. Seaduse mõjude järelhindamisel kaasatakse huvirühmad kaasamise hea tava korras.

(6) Kui seaduseelnõus on § 46 lõike 3 punkti 7 kohaselt ette nähtud seaduse mõjude järelhindamise aruande esitamine, siis juhindutakse selle koostamisel järelhindamise tegevuskavast, kuid alati esitatakse:

1)  seaduse eesmärk ja selle saavutamise hindamiskriteeriumid;
2)  mõjude analüüs ja hinnang eesmärkide saavutamisele;
3)  huvirühma tagasiside;
4)  edasine tegevuskava.

(7) Pärast lõikes 6 nimetatud mõjude järelhindamise aruande koostamist esitatakse see Vabariigi Valitsusele ja reglemendi § 21 lõikes 1 sätestatud korras Riigikogule. Aruande koostanud ministeerium saadab nimetatud aruande ka puudutatud huvirühma esindajale ja Justiitsministeeriumile.

(8) Kaasatud huvirühmade arvamuste ja ettepanekute arvestamine vormistatakse reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras ja esitatakse seletuskirja lisana.

1. Riigikogu 23. veebruari 2011. a otsuse „„Õiguspoliitika arengusuunad aastani 2018” heakskiitmine“ punkti 2 järgi sõltub poliitiliste otsuste elluviimise edukus suurel määral valitud õigusliku lahenduse kvaliteedist. Seega õiguskorra stabiilsuse, süsteemsuse ja õigusselguse säilitamiseks ning ülereguleerimise vältimiseks tuleb enne seaduseelnõu väljatöötamise otsustamist veenduda õigusliku regulatsiooni võimalikkuses ja vajalikkuses, selle sobivuses Eesti õigussüsteemi, kooskõlas Euroopa Liidu õigusega ning selle rakendatavuses ja tõhususes. Selleks tuleb enne seaduseelnõu ettevalmistamise otsustamist vastata vähemalt järgmistele põhimõttelistele küsimustele.

1.  Kas probleemi lahendamine on riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse pädevuses?

2.  Millise asjaolu või eesmärgiga on probleem seotud? Kuidas areng teaduses, majanduses, hariduses, õigusemõistmises või muus valdkonnas probleemi mõjutab? Kas probleemi esinemissagedus on oluline? Mis juhtub, kui õiguslikult ei sekkuta? Kas ja millise tulemuseni probleem võib teravneda, jääda muutumatuks või laheneda seoses majandusarenguga või muul põhjusel või laheneda iseregulatsiooni teel?

3.  Kas on alternatiivi õiguslikule lahendusele? Millise muu vahendiga võib soovitud eesmärgi saavutada? Kas abinõud kehtiva õigusliku regulatsiooni mõjusamaks rakendamiseks, selgitustöö, investeeringud, puudutatud isikute eneseabi toetamine või muu oleks lahendus? Vahendite valikul tuleb arvestada nende rakendatavuse ja eesmärgi saavutamise astet, mõju kehtivale normistikule, halduse valmisolekut, mõistmist adressaatide poolt.

4.  Milline on probleemi regulatsioon praegu ja millise valdkonna regulatsioone on vaja täiendada (vt Riigi Teataja süstemaatiline liigitus)? Kas see valdkond on puutumuses näiteks välislepingu, Euroopa Liidu õiguse või standarditega?

5.  Mis põhjusel on vaja seaduse tasandil regulatsiooni ehk miks ei ole võimalik määrus või muu akti täiendus? Kui kavas on volitusnorm Vabariigi Valitsuse, ministri või kohaliku omavalitsuse organi määruse andmiseks, siis tuleb veenduda, kas see on Eesti Vabariigi põhiseadusega (edaspidi põhiseadus) kooskõlas.

6.  Kas õigusloomelise algatuse sisu on põhimõtteliselt kooskõlas põhiseadusega?

7.  Milline on regulatsioonist tuleneva kulu ja tulu, sealhulgas mitterahaliselt hinnatava väärtuse suhe? Kes rahastab kulud?

8.  Milliseid asjaolusid ja seoseid tuleks veel uurida või miks ei saa oodata muu sellesarnase regulatsiooni vajaduse teket, et siis lahendada kõik ühe õigusloomemenetlusena?

9.  Kes on sobivaim regulatsiooni rakendama? Kas rakendajate vahel on võimalik huvide konflikt? Kas rakendajal on vajalik tegevusvabadus? Milline on rakendaja arvamus? Kas kavandatut on rakendaja osavõtul eelnevalt analüüsitud ja missugune oli tulemus?

10.  Kas ja mil viisil on võimalik pärast regulatsiooni rakendamist kindlaks teha selle tegelik mõju ja võimalik kõrvalmõju?

2. Kui eelneva analüüsi põhjal võib järeldada, et seaduseelnõu väljatöötamine on võimalik ja vajalik ning eeskirja § 1 lõiget 2 ei kohaldata, siis koostab pädev ministeerium eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi ka VTK). VTK kui valdkonna poliitika dokument peab sisaldama eeskirja § 1 lõikes 1 nimetatud teavet ja põhjendusi õigusnormide kehtestamise ja muude võimalike lahenduste esialgse võrdlusanalüüsi kohta koos eelistatava regulatsiooni mõjude esmase analüüsiga, mis seisneb mõjude olulisuse tuvastamises (vt ka lisaks eeskirja § 46 selgitusi). Oluline on sobivus Eesti õiguskorda, sealhulgas kooskõla Euroopa Liidu (edaspidi ka EL) õigusega ning võrdlus teiste riikide kogemusega (vt ka eeskirja § 43 lõike 1 punktid 5–7).

3. VTK koostamiseks ja mõjude hindamiseks kasutatakse kontrollküsimustikku ja VTK vormi. Kontrollküsimustik ja VTK vorm ei ole ammendavad ning lähtuda võib ka muudest asjakohastest küsimustest. Mõju hindamisel on abiks Vabariigi Valitsuse reglemendi § 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodika. Metoodikale võib tugineda mõjude analüüsi planeerimisel, läbiviimisel ja meetodite valikul. Samas võib kaasneda võivate oluliste mõjude analüüsiks kasutada õigusloome koordineerija ja valdkonnaministeeriumi koostatud muid abimaterjale, asjakohaseid uuringuid ning konkreetse valdkonna eksperte.

4. Põhimõttelise tähendusega seaduseelnõu normide kujundamise eel tuleb koostada eelnõu õiguslikke valikuid kajastav eelnõu kontseptsioon. Eelnõu kontseptsioon sarnaneb olemuslikult seaduseelnõu seletuskirjaga, kus lahendatav probleem on põhjalikult lahti seletatud ning hinnatud kaasnevaid mõjusid. Kontseptsiooni koostamine võimaldab vältida olukorda, kus põhimõtteliste küsimuste üle tuleb arutleda etapis, kui eelnõu koos seletuskirjaga on juba valmis. Seega tuleb pärast VTK kooskõlastamist põhimõttelise tähendusega küsimused läbi arutada kontseptsiooni järgus ning alles seejärel asuda sätete sõnastamise juurde. Kui kontseptsioon koostatakse seaduseelnõu seletuskirja nõudeid järgides, siis on sisuliste otsuste kujundamise järel ja enne normide sõnastamist võimalik seda seletuskirja kavandina kasutada.

5. Eelnõu põhilahenduste arutamiseks, kõigi mõjude väljaselgitamiseks ning ka demokraatia põhimõtte järgimiseks kaasatakse nii avalikkust kui ka huvirühmi neid puudutavate otsuste kujundamisse. VTK, kontseptsiooni ja seaduseelnõu ettevalmistamiseks kaasatakse huvirühmad ja avalikkus reglemendis sätestatu ja reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tavakorras. VTK, kontseptsiooni ja eelnõu kooskõlastamine toimub reglemendi §-de 6–8 järgi.

6. Kaasatud huvirühma arvamuste ja ettepanekute arvestamine vormistatakse reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaasamise hea tava korras ja esitatakse eelnõu seletuskirja lisana. Kaasamise ja avaliku konsultatsiooni tulemused võib esitada vabas vormis, kuid tulemuste sisu kajastamise kohta kehtivad samad nõuded mis kooskõlastamisel (eeskirja § 50).

7. Kui regulatsiooni olemus võimaldab selle rakendamisest tuleneva mõju järelhindamist, siis määratakse kindlaks, millal ja missugune institutsioon teeb õigusakti mõju järelhindamise, et kontrollida regulatsiooni toimivust. Järelhindamise kohustus sätestatakse seaduse rakendussätetes. Selles rakendussättes tuleb alati märkida, millises eeskirja §-s 46 nimetatud mõjuvaldkonnas avalduva mõju osas järelhindamine läbi viiakse, ning märkida vastutav ministeerium. Soovitav on kasutada trafaretset sõnastust, näiteks „Käesoleva seaduse rakendamisel riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste korraldusele eeldatavalt avalduva olulise mõju järelhindamine viiakse Justiitsministeeriumi poolt läbi hiljemalt 2020. aastal.“ Järelhindamisel analüüsitakse, kas praktikas on saavutatud selline tulemus, mis eelnõu koostamisel eesmärgiks seati.

8. Kui on otsustatud teha seaduse mõju järelhindamine, siis tuleb koostada selle kohta järelhindamise aruanne. Eeskirja § 1 lõige 6 loetleb miinimumnõuded järelhindamise aruandele. Mõju järelhindamiseks võib võtta aluseks seletuskirjas seatud eesmärke ja mõjude hindamisel seatud hindamiskriteeriume. Seejärel saab teha mõju järelhindamise ning hinnata eesmärkide saavutamist. Seaduse mõju järelhindamisse kaasatakse huvirühmad kaasamise hea tava korras.

9. Järelhindamise aruanne esitatakse Vabariigi Valitsusele ja Riigikogule reglemendi § 21 lõikes 1 sätestatu järgi. Justiitsministeeriumi ülesande tõttu koordineerida mõjude hindamist tuleb järelhindamise aruanne esitada ka Justiitsministeeriumile ja puudutatud huvirühmadele.

Viimati uuendatud: 10. Aprill 2017