Sa oled siin

Minister Andres Anvelti kiri omavalitsusjuhtidele korrakaitseseaduse asjus

Lugupeetud valla- ja linnavolikogude esimehed

Korrakaitseseadus (KorS) võeti vastu 23.02.2011 ning jõustus 01.07.2014. Korrakaitseseaduse eesmärk on korrastada riikliku järelevalve ja ohutõrjega seotud õigust, mis seni oli killustunud erinevatesse valdkondlikesse seadustesse. Seadusega ühtlustati ohu tõrjumise ja rikkumise kõrvaldamise ning inspektsioonilise järelevalve põhimõisted ja põhimõtted ning korrakaitses kasutatavad üld- ja erimeetmed. Uue ja olulise instituudina anti politseile üld- ja erakorraline pädevus korrakaitseliseks sekkumiseks siis, kui ohtu tõrjuma või rikkumist kõrvaldama pädev korrakaitseorgan puudub üldse või ei saa ajutiselt õigeaegselt sekkuda. Nende õiguskorra arengu seisukohalt väga oluliste arengute kõrval on avalikkuse tähelepanu pälvinud ning erinevate kohaliku omavalitsuse üksuste ametiisikute poolt küsimusi tekitanud korrakaitseseaduse § 55 punkti 5 rakendamine. Arvestades tõusetunud küsimusi pean vajalikuks selgitada seaduse sätet ja anda mõningaid soovitusi selle ühetaoliseks rakendamiseks. Juhin tähelepanu, et selles kirjas antavad selgitused ega soovitused ei ole õiguslikult siduvad ning neile ei saa kohtus tugineda kui õigusallikale.

1.     KorS § 55 punktis 1 sätestatakse: „Avalikus kohas on keelatud käituda teist isikut häirival või ohtu seadval viisil, eelkõige:[--] 5) tarbida alkoholi või toidugruppi mittekuuluvat joovet tekitavat ainet ühissõidukipeatuses, teeliikluses osalevas avalikus kasutuses olevas ühissõidukis, koolieelse lasteasutuse, lasteaed-algkooli, põhikooli, gümnaasiumi, kutseõppeasutuse, huvialakooli, noortelaagri, tervishoiuteenuse osutaja ning hoolekandeasutuse ehitises ja territooriumil või selle osas õppe- ja kasvatustegevuse või tervishoiuteenuse osutamise ajal, samuti lastele suunatud avalikul kogunemisel. Kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus määrata oma territooriumil kindlaks lastele suunatud või tervise edendamiseks mõeldud muud kohad, kus alkoholi tarbimine loetakse teisi isikuid häirivaks;[--]“

Tuleb silmas pidada, et KorS § 55 punktis 5 ei ole loetletud kohti, kus on alkoholi või muu toidugruppi mittekuuluvate joovet tekitavate ainete (edaspidi joovet tekitav aine) tarbimine keelatud, vaid kogu § 55 sisalduv loetelu on mõiste "käitumine teist isikut häirival või ohustaval viisil" määratlus. KorS § 54—57 avalikus kohas käitumise eeskirjade sekkumisskeemi koostamisel on lähtutud Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 19 sätestatud vaba eneseteostuse põhiõiguse teostamise ja selle piiramise skeemist. Sellest tulenevalt eeldatakse, et igaüks võib vabalt ennast teostada (PS § 19 lõige 1) niivõrd, kui ta sellega ei riku kohustust austada ja arvestada teiste isikute õiguste ja vabadustega (PS § 19 lõige 2). Arusaadavalt peavad teised samuti taluma isiku õigust ja vabadust ennast teostada, kuni isik ei sekku sellega ülemäära nende õigustesse ja vabadustesse. Kuna inimeste huvid, harjumused, eelistused ja õpitud tavad võivad olla erinevad, peab määrama kindlaks vastastikuse õiguste ja vabaduste teostamise ja talumise piirid seaduse (PS § 19 lõike 2 viimane osalause). Eelnevast tulenevalt tuleb mõistet „käitumine teist isikut häirival või ohustaval viisil“ mõista kui seadusega määratu piiri, millest alates võib isiku käitumist pidada teiste isikute õigusi ja vabadusi mitte austavaks.

Erinevas kohas, ajal ja viisil häirib ühe isiku käitumine teisi erineval määral. Ühissõidukipeatuses eeldatakse joovet tekitava aine tarbimisel häirimist kogu aeg, aga ühissõidukis ainult sellel ajal, kui see on avalikus kasutamises. Õppe-, kasvatus- ja tervishoiuasutuste alal eeldatakse joovet tekitava aine tarbimisel häirimist siis, kui seal vastavat teenust osutatakse, aga kui sama ala on kasutada antud muul eesmärgil, siis häirimist eeldada ei saa. Samas peab isik arvestama (KorS § 2 lõige 2 peab isik ise hindama ja tagama, et tema käitumine ei oleks ohtlik ega häriv), et ka koolivaheajal vms võib lasteasutuse ruumid ja ala olla laste tavaliseks mängukohaks ning seal joovet tekitava aine tarbimine võib olla häiriv konkreetsel üksikjuhul. Konkreetselt on seaduses nimetatud lasteürituse toimumise koht, aga samavõrd provokatiivne ja häiriv võib joovet tekitava aine tarbimine olla konkreetsel üksikjuhtumil ka tervisespordi või karsklusüritusel. Oluline on sisuline küsimus sellest, kas koha kasutuse eesmärk või ürituse korraldamise eesmärk saab ainuüksi joovet tekitava aine tarbimise tõttu ülemäära kahjustatud.

Sealjuures tuleb silmas pidada, et KorS § 54 kohaselt on avalikuks kohaks määratlemata isikute ringile kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev maa-ala, ehitis, ruum või selle osa, samuti ühissõiduk. Seega kohad, kuhu isik pääseb nimelise loa, õigussuhtest või seisundist tuleneva asja kasutamise õiguse alusel ei ole korrakaitseseaduse järgi avalikeks kohtadeks. Sellistes kohtades määrab asja omanik või valdaja ühepoolselt üldkorraldusega kindlaks koha kasutamise tingimused. Ka üldkorraldusega määratud keelud ja kohustused võivad olla avaliku korra osaks, kuid reeglina on sellisel juhul proportsionaalseks meetmeks pelgalt isikule koha kasutamise keelamine ja tema kohast eemaldamine (nt isik, kes rikub keeldu tarvitada enda poolt kaasa võetud alkoholi kultuurimaja ruumides, kohustatakse kultuurimaja territooriumilt lahkuma, või spordiüritusele registreerunud isik, kes rikub ürituse korraldajate poolt määratud keeldu tarbida alkoholi, kõrvaldatakse spordiürituselt jne).

Säte puudutab joovastava aine tarbimist iseenesest. Eeldatakse, et teatud kohtade kasutusotstarbega on alkoholi tarbimine kui selline iseenesest kokkusobimatu. Sealjuures ei sõltu alkoholi tarbimise lubatavus sellest, kas tarbitakse enda kaasa võetud, poest ostetud või toitlustusasutusest kohapeal tarbimiseks ostetud joovastavat ainet. Sellest tulenevalt ei saa põhimõtteliselt olla keelatud alkoholi tarbimine kohas, kus samaaegselt on ettevõtjatel lubatud müüa kohapeal tarbimiseks alkoholi, ega ka lubada alkoholi müüki kohapeal tarbimiseks kohas, kus joovastavate ainete tarbimine on loetud teist isikut häirivaks. Kuigi normi eesmärk on kaitsta lapsi, haigeid või tervislikke eluviise harrastavaid inimesi selle eest, et nad teatud kohtades isegi ei näeks joovastavate ainete tarbimist, on õigusnormi sisuks siiski joovastava aine tarbimine, mitte tarbimise nähtavus kõrvalistele isikutele. Nii ei ole keelatud joovastava aine pakendist või sellega äravahetamiseni sarnasest pakendist mitte-joovastava aine tarbimine, kuigi kõrvalisele isikule võib näida see joovastava aine tarbimisena. Samas on keelatud joovastava aine tarbimine viisil, mis ei ole kõrvalisele isikule tajutav (nt kohvisse konjaki lisamisel ei ole alkoholi tarbimine kõrvalisele isikule nähtav, kuid loetakse sellele vaatamata KorS § 55 punkti 1 mõttes häirivaks). Kuna õigusakti sätte sõnastus ei kajasta täiel määral õigusnormi eesmärki, võib kohtupraktika tulevikus eeltoodud piire mõningal määral korrigeerida, kuid sätte tekst toetab hetkel pigem aine toimest kui käitumise välisest mõjust lähtuvat tõlgendust. Samas tuleb arvestada, et Kors § 55 punkt 5 ei reguleeri joovastava aine tarbimise tulemusena tekkida võivat häirivat käitumist, mida hinnatakse füüsilise agressiooni korral KorS § 55 punktist 1 ja verbaalse agressiooni korral KorS § 55 punktist 2 lähtuvalt. Samuti tuleb rõhutada, et teise isiku häirimine või ohustamine KorS § 55 mõistes on juba korrarikkumine, kuid korrakaitseorgan võib kohaldada meetmeid juba ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks enne rikkumise toimepanemist (nt isik siseneb lasteürituse alale kaasas pudel alkohoolse joogiga).

2.     KorS § 55 punktist 5 tulenevat regulatsiooni tuleb mõista alkoholiseaduse § 40 ja § 48 kontekstis. Alkoholiseaduse § 40 oli enne 01.07.2014 ja on ka nüüd reguleeritud alkoholi müügi tingimused ning lõikes 2 sätestatakse: „Alkohoolse joogi jaemüük kohapeal tarbimiseks on lubatud ainult käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 2–6 ja 8–10 osundatud müügikohas. Alkohoolse joogi kaasamüük on keelatud ajavahemikul kella 22.00-st kuni 10.00-ni.“ See säte õigustab nii müüki, kui ka kohapeal tarbimist toitlustusasutustes, majutusasutustes jms ettevõtetes. Seega ei ole alkoholi tarbimine toitlustusasutustes, majutusasutuses jms AlkS § 40 lõikes 2 viidatud kohtades ajaliselt piiratud. Sellest tulenevalt ei olnud enne 01.07.2014 ega ole ka kehtiva seaduse järgi nendes kohtades kohapealt ostetud alkoholi tarbimine keelatud. Ajaliselt on piiratud üksnes alkoholi jaemüük.

Kuni 30.06.2014 kehtinud alkoholiseaduse § 48 koostoimes § 70 väärteokoosseisuga nägi ette üldise keelu avalikus kohas alkoholi tarbida. Alkoholiseaduse § 70 kohaselt oli karistatav tänaval, staadionil, haljasalal, pargis, ühissõidukis või muus avalikus kohas, välja arvatud kohaliku omavalitsuse volikogu õigusaktis ettenähtud juhul või paigas, kus teostatakse alkohoolse joogi jaemüüki kohapeal tarbimiseks, alkoholi tarbimine ning sellest tulenevalt oli see ka keelatud. Alkoholiseaduse § 48 punkt 1 kohaselt oli alkoholi tarbimine lubatud paigas, kus teostatakse alkohoolse joogi jaemüüki kohapeal tarbimiseks, kui alkohoolne jook on omandatud selles müügikohas. Sisuliselt kaitses selline piirang alkoholi kohapeal tarbimiseks müüvate ettevõtjate ärihuve, mitte avalikku korda.

Avalikku korda ähvardava ohu või teise isiku häirimise hindamise seisukohalt ei saa pidada sobivaks olukorda, kus toitlustusasutuse poolt tänavale väljapandud laua ääres võib piiranguteta alkoholi tarbida ja samas kohas enda alkoholi tarbimine on väärteona karistatav. Samas puudusid kuni 01.07.2014 seaduses sisulised kriteeriumid alkoholi tarbimise häirivuse hindamiseks. Seetõttu on alates 01.07.2014 jõustunud korrakaitseaduse ja alkoholiseaduse muudatustega asendatud kunstlikud piirangud seoses alkoholi tarbimise kohaga sisuliste piirangutega, mis laieneb ka alkoholi kohapeal tarbimiseks müüvatele ettevõtjatele ja asutustele ning avalikele üritustele. Sellest tulenevalt oleks ka seaduse mõttega vastuolus, kui kohaliku omavalitsuse üksus määraks kindlaks ala, millel ta loeb joovastava aine tarbimise teisi isikuid häirivaks või ohustavaks, ning erandina lubaks samal alal tarbida joovastavaid aineid toitlustus- või majutusasutuse teenindataval alal. Samuti tuleb arvestada, et KorS § 55 on kohaldatav üksnes avalikus kohas käitumisele ning kohad, mis ei ole avalikud kohad KorS § 54 mõistes, ei kuulu üldse KorS § 55 reguleerimisalasse ja nende kohtade suhtes ei saa ka kohaliku omavalitsuse üksus KorS § 55 punkti 5 alusel üldkorraldusega joovastava aine tarbimist piirata (nt eraisiku kasutuses olevas ülejäänud tänavast selgelt piiritletud alal toimuv kutsetega pidu). Joovastava aine tarbimine avalikuks kohaks olevas selgelt eraldatud ja piiritletud alal võib olla siiski üheks kaalutluseks tarbimise häirivuse hindamisel, kuid see eeldab põhistamist üksikjuhtumi konkreetsete asjaolude pinnalt.

3.     KorS § 55 punkti 5 alusel võib kohaliku omavalitsuse üksus anda üldkorralduse, millega loetakse teatud lastele suunatud või tervise edendamiseks mõeldud muus kohas, kindlaksmääratud ajal, viisil ja ulatuses ning isikute poolt joovastava aine tarbimine häirivaks. Kohaliku omavalitsuse pädevuses ei ole reguleerida joovastava aine tarbimise häirivuse kriteeriumeid, vaid need tulenevad KorS §-st 57 ja peavad olema konkreetsel juhtumil tõendatud ja põhjendatud, kuid ta võib kehtestada koha kasutusotstarbest tulenevaid piiranguid joovastava aine tarbimisele. Tegemist on kaalutlusõiguse alusel antava haldusaktiga, mitte omavalitsuspoliitilise õigustloova aktiga. Selline üldkorraldus asendab igal konkreetsel juhtumil joovastava tarbimise häirivuse hindamise otsustust, isegi kui üksikjuhtumil puudub konkreetne isik, kelle poolt selle koha kasutamist oleks häiritud. Üldkorraldusega sekkub kohalik omavalitsus isiku vaba eneseteostuse põhiõigusesse (PS § 19) ning peab lähtuma selle põhiõiguse piiramise skeemist (vt eespool) ja KorS § 55 punkti 5 sätestatud kriteeriumitest. Sellega seoses toon välja mõned konkreetsed aspektid:

   1) pädevus. KorS § 55 p 5 määrab pädeva organina „kohaliku omavalitsuse üksuse“. Vastavalt korrakaitseseaduse (KOKS) § 22 lõikele 2 on sellisel juhul pädev juhtumit lahendama valla- või linnavolikogu, aga volikogu võib volitada asja lahendama ka valla- või linnavalitsust. Volitamise kohta tuleb vormistada volikogu otsus ning valla- või linnavalitsuse õigusaktis tuleb sellele viidata;

   2) üldkorraldus. Piirang kehtestatakse üldkorraldusega. HMS § 51 lg 2 kohaselt on üldkorraldus üldiste tunnuste alusel määratletud isikutele suunatud haldusakt. Riigikohtu praktika kohaselt on konkreetse kohaga seotud haldusvälistele isikutele suunatud õigusaktid üldkorraldused (planeering, kodukord jms) (Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2007 kohtuotsus haldusasjas nr 3-3-1-54-07; Riigikohtu halduskolleegiumi 13.02.2008 kohtumäärus haldusasjas nr 3-3-1-95-07; Riigikohtu halduskolleegiumi 20.03.2014 kohtuotsus haldusasjas nr 3-3-1-87-13).

Üldkorraldus on haldusakt, millest tulenevalt:

   a) üldkorraldus peab tuginema konkreetsel faktilisel alusel. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6 ja § 38 kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama kõik asja otsustamisel tähtsust omavad asjaolud ning koguma selleks tõendeid, sh paikvaatlus, dokumentaalsed tõendid, asitõendid, eksperdi arvamus või menetlusosalise seletus. Seega tuleb välja selgitada konkreetse koha kasutusotstarve, koguda selleks tõendeid, neid analüüsida ja selgitada välja õiguslikku tähtsust omav asjaolu „häirivus“. Üldkorralduse põhjenduses tuleb ära näidata, milliste tõendite hindamise tulemusena jõudis haldusorgan järeldusele, et konkreetses kohas või alal on joovastava aine tarbimine iseenesest teist isikut häiriv või ohustav. Lisaks häirimisele tuleb tõendada, et koht on seotud lapse kaitse või tervise edendamisega ning joovastava aine tarbimine selles kohas ohustab just neid õigushüvesid;

   b) üldkorraldus põhineb kaalutlusõiguse teostamisel (HMS § 4), mitte õiguspoliitilisel ehk subjektiivse otsustamisel. Üldkorraldusega ei tehta pelgalt poliitilist valikut, vaid lähtuvalt asjakohastest kaalutlustest rakendatakse seadust (st väärtusotsustused on suures osas tehtud seaduse vastuvõtmisega ning haldusaktiga üksnes rakendatakse neid üksikjuhtumile). Peamisteks kaalutlusteks on lapse arengu ja kaitse ning tervise edendamise huvid, aga nende kõrval võivad olla ka muud huvid. Huvide kaalumisel tuleb arvestada ka joovastavaid aineid tarbida soovivate inimeste oluliste õiguspäraste huvide (nt keeld kalmistul alkoholi tarbida võib ülemäära tava mälestada lahkunud kalmul) ja subjektiivsete õigustega (nt keeld tarbida alkoholi kirikus võib ohustada ülemäära isiku subjektiivset õigust osaleda armulaual);

   c) üldkorraldus peab olema mõõdupärane. HMS § 3 lõike 2 kohaselt peab haldusakt olema kohane, vajalik ning mõõdukas seatud eesmärgi suhtes. KorS § 55 punkti 5 alusel antava üldkorralduse eesmärgiks on hinnata joovastava aine tarbimisest tingitud teise isiku häirimist ja ohustamist kui PS § 19 lõikest 2 tulenevat nõuet austada teiste isikute õigusi ja vabadusi. Üldkorraldusest tulenevate piirangute mõõdupärasuse tagamiseks peab kohaliku omavalitsuse üksus hindama lisaks kohtade määramisele ka piirangu ajalist kehtivust (aastaajad, kellaajad), piirangu esemelist kehtivust (joovastava aine liik või kangus, ohustatud isikute viibimine selles kohas vms) või muid tingimusi, mille puudumisel võib joovastavate ainete tarbimise keeld osutuda ülemäära koormavaks. Üldkorralduse andmisega rakendab kohaliku omavalitsuse üksus KorS § 55 kasutatud määratlemata õigusmõistet „teist isikut häiriv või ohustav käitumine“ ning on seotud selle mõiste piiridega (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2005 kohtuotsus asjas nr 3-4-1-5-05);

   d) üldkorralduse andmise menetluses tuleb kaasata huvitatud isikud ja võimalikud kolmandad isikud. Nende isikute, kelle õigusi konkreetne haldusakt puudutab, suhtes tuleb teavitada menetluse alustamisest ja nad ära kuulata. Huvitatud isikute kaasamiseks tuleks viia läbi avatud menetlus. Avatud menetluse läbiviimine on reguleeritud HMS § 46—50 ning see eeldab teate avaldamist kohalikus ajalehes, üldkorralduse eelnõu avalikku väljapanekut, ettepanekute ja vastuväidete kogumist ning avaliku arutelu korraldamist. Kohaliku omavalitsuse üksus peab avaliku menetluse läbiviimise otsustamisel hindama, kas kavandatava sisu ja ulatusega üldkorralduse andmine muus kui avalikus menetluses, võimaldab kaasata piisavalt asjast huvitatud isikuid;

   e) üldkorraldus peab olema kirjalikult põhjendatud sellel määral, et i) igaüks, kelle käitumist see reguleerib, saaks konkreetselt hinnata enda õiguste piiramise õiguspärasust; ii) kohus saaks kontrollida haldusakti õiguspärasust üksnes selles endas või viidatud dokumendis esitatud asjaolude ja tõendite ning kaalutluste põhjal, ning iii) see peegeldaks, et haldusorgan on küsimust sisuliselt analüüsinud ja võimalikud lahendusvariandid läbi mõelnud (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 30.05.1997 kohtumäärus haldusasjas nr 3-3-1-14-97 või Riigikohtu halduskolleegiumi 22.05.2000 kohtuotsust haldusasjas nr 3-3-1-14-00). Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise (Riigikohtu halduskolleegiumi 19.03.2002 kohtuotsus haldusasjas nr 3-3-1-13-02). Kaalutlusotsustuse põhjendamisel, eriti aga juhtudel, kui tuginetakse määratlemata õigusmõistetele (nagu näiteks KorS § 57 mõiste „selle piirkonna tavad“), peab haldusorgan esitama tavapärasest põhjalikuma sisulise põhjenduse, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 06.11.2002 kohtuotsust haldusasjas nr 3-3-1-62-02). Seega peavad üldkorralduse põhjenduses olema HMS § 56 kohaselt märgitud õiguslik ja faktiline alus ning kaalutlused.

4.     Kuigi korrakaitseseadus ei reguleeri isikute karistusõiguslikku vastutust, mõjutab kohaliku omavalit­suse üksuse poolt KorS § 55 punkti 5 alusel antav üldkorraldus ka isiku võimalikku vastutust karistusseadustiku (KarS) § 262 ja § 263 alusel. Vastavalt KarS § 262 vastutab isik avalikus kohas käitumise üldnõuete rikkumise kui väärteo eest. Määratledes kindlaksmääratud ala kohana, kus joovastava aine tarbimine iseenesest, ilma et sellega kaasneksid KorS § 55 punktis 1 või 2 kirjeldatud käitumised, on sedavõrd lubamatu, et selle eest võiks isikut karistada rahatrahvi või isegi arestiga, annab kohaliku omavalitsuse üksus teiste õiguse rakendajate jaoks siduva õigusliku hinnangu. Vaatamata sellele, et ka maakohus võib väärteoasja arutamisel tuvastada üldkorralduse õigusvastasuse, on tegu isiku õigusi väga piirava lahendiga, mis peab olema tõsiselt kaalutud ja hästi põhjendatud.

Loodan, et selle kirjaga vastasin suurele osale tekkinud küsimustele seoses korrakaitseseaduse § 55 punkti 5 rakendamisega. Kui praktikas tõusetud veel täiendavaid probleeme seoses korrakaitseseaduse või muude Justiitsministeeriumi poolt väljatöötatud seaduste rakendamisega, palun pöörduda vastava selgitustaotlusega Justiitsministeeriumi poole.

Lugupidamisega

Andres Anvelt

Minister

Viimati uuendatud: 11. Juuli 2014