Juurdepääs kinnistutele

Kinnistutele juurdepääsu teema on olnud probleemiks viimase paarikümne aasta jooksul. Üheks peamiseks põhjuseks on olnud maade tagastamisel või erastamisel tekkinud olukorrad, kus varem laiemalt kasutuses olnud teed hakkasid kuuluma eraomanikele, kes on tee sulgenud, ei luba neid teistel isikutel enam kasutada või esitavad selleks ebamõistlikke tingimusi. Seetõttu on tekkinud palju vaidlusi ja tülisid naabrite vahel, kus ühel pool on kinnisasja omanik, kes tahab oma kinnisasjale ligi pääseda ning teisel pool omanik, kelle kinnisasja soovitakse kasutada juurdepääsuks. Viimased ei ole reeglina huvitatud sellest, et nende kinnisasjal kulgevat teed kasutavad teiste kinnisasjade omanikud.

Samuti on üheks juurdepääsu probleemide põhjuseks praktikas olnud arendusobjektid, kus tee on jäetud kohalikule omavalitsusele üle andmata, arendaja on läinud pankrotti ning kohtutäiturilt või pankrotihaldurilt on tee omandanud isik, kes nõuab selle kasutamise eest ebamõistlikult kõrget tasu. Samas võib tõdeda, et täna ei ole arendusprojektidega seotud juurdepääsude probleem enam niivõrd aktuaalne, kuna praktikas tegelevad kohalikud omavalitsused (KOV-d) teede küsimustega enne arendusobjekti valmimist, reguleerides näiteks teede väljaehitamise ning KOV-le üleandmise kohustuse lepinguga enne detailplaneeringu kehtestamist või soovivad arendajad ise anda teed KOV-le üle, et vabaneda nende hooldamise ja muudest küsimustest.

Eelpool kirjeldatud probleemide lahendamisel lasub oluline vastutus kohalikul omavalitsusel, kuna maareformi üheks elluviijaks ning vahetuks korraldajaks on olnud kohalik omavalitsus. Maareformi järgselt on ca kaks korda (kihti) tehtud üldplaneeringuid KOV-des, mille käigus on olnud võimalik olulistele avaliku ruumi osaks olevatele objektidele juurdepääsude tagamist kavandada ning vajadusel seada kinnisasjadele servituute, omandada kinnisasju, nende osasid või teelõike. Kuna kehtiv planeerimisseadus reguleerib uute teede küsimust piisavalt ning kohustab tegelema teede küsimusega juba planeeringu algstaadiumis, võib asuda seisukohale, et rajatavate teede puhul ei ole juurdepääsude probleem nii aktuaalne. Lisaks on hetkel üle 70 KOV-s koostamisel üldplaneeringud, kus on võimalik probleemküsimused planeeringuliselt lahendada.

Avalikult kasutatavale teele juurdepääsemist ning erateede avalikuks kasutamiseks määramist puudutavaid sätteid võib leida nii asjaõigusseadusest (AÕS), ehitusseadustikust (EhS), kinnisasja avalikes huvides omandamise seadusest (KAHOS) kui ka planeerimisseadusest (PlanS). Võõra kinnisasja, sh teede avalikku kasutamist reguleerib ka keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS).

Kinnistutele juurdepääsu puudutavate vaidluste lahendamine on senises praktikas olnud peamiselt tsiviilkohtute ülesanne. Nõude aluseks on AÕS § 156, mis võimaldab omanikul, kelle kinnisasjale puudub juurdepääs avalikult kasutatavalt teelt või kinnisasja eraldi seisvalt osalt, nõuda juurdepääsu üle võõra kinnisasja. Kuigi AÕS-s on toodud tsiviilõiguslik vahend juurdepääsu taotlemiseks, on Riigikohus selgitanud, et eraõiguslikud mehhanismid ei ole kõigi isikute tasakaalustatud kaitseks piisavad.[1] Ka justiitsministeeriumi eraõiguse talitus on seisukohal, et kohalikud omavalitsused peaksid aktiivselt tegutsema selle nimel, et planeeringus ettenähtud lahendused, sh avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed, saaksid realiseeritud. See tähendab, et võimalik lahendus praktikas tõusetunud probleemidele tuleks tagada avalik-õiguslike mehhanismidega.

Avalik-õiguslikud võimalused, mida tuleb kasutada kombineeritult, on:

  • planeerimismenetluses (nt PlanS § 126 lg 1 p 4) juurdepääsutee asukoha määramine või muude kinnistule juurdepääsu puudutavate küsimuste reguleerimine (nt servituudi vajadus vms):
  • eratee määramine avalikuks kasutamiseks seaduses sätestatud korras (AÕS § 155 lg 3, EhS § 94);
  • sundvalduse seadmine (KAHOS § 2 lg 2);
  • juurdepääsutee avalikes huvides omandamine kas omaniku nõusolekul või sundvõõrandamise teel (KAHOS § 2 lg 1).

Planeerimismenetlus

Kohaliku omavalitsuse tasandil on kõige üldisem tasand üldplaneering, mille eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine (PlanS § 74 lg 1). Üldplaneeringus saab märkida nii liikluskorralduse üldised põhimõtted kui ka avalike huvides omandamise, sundvalduse seadmise või sundvõõrandamise vajadus (Plan § 75 lg 1 p 23 ja 29). Üldplaneeringut konkretiseerib detailplaneering (Plan § 126 lg 1 p 4 ja 17), millega määratakse avalikule teele juurdepääsuteede võimalik asukoht ning märgitakse servituutide seadmise ja olemasoleva või kavandatava tee avalikult kasutatavaks teeks määramise vajadus. Lisaks märgitakse vajadusel ka PlanS § 126 lg 1 punktides 1-19 toodud ülesannete täitmiseks avalikes huvides omandamise, sh sundvõõrandamise või sundvalduse seadmise vajadus. PlanS 126 lg 2 kohaselt on § 126 lg 1 punktis 4 nimetatud avalikule teele juurdepääsuteede võimaliku asukoha määramine DP koostamisel kohustuslik ning ehitiste asukoha määramisel on kohustuslik lahendada ka § 126 lg 1  p-des 17 ja 20 nimetatud ülesanded. Planeeringu koostamise korraldaja peab tagama, et planeeringualalt oleks juurdepääs avalikult kasutatavale teele (PlanS § 131 lg 3).

Kuigi planeeringuga ega projekteerimistingimustega ei ole võimalik servituute kehtestada ega teed lõplikult avalikuks kasutamiseks määrata ja sundvaldust seada, on siiski juba planeerimisstaadiumis võimalik teha esialgne otsus selle kohta, kas kinnistule juurdepääs avalikult teelt lahendatakse eraõiguslike (servituut) või avalik-õiguslike (sundvaldus) vahenditega.

Eratee avalikuks kasutamiseks määramine ja sundvalduse seadmine

Eratee määrab avalikuks kasutamiseks riik või eratee asukoha kohalik omavalitsus (EhS § 94 lg 1). Eratee avalikuks kasutamiseks määramisega lähevad riigile või kohalikule omavalitsusele üle kõik teeomaniku kohustused, õigused ja vastutus. Halduslepingus võib tee omanikuga kokku leppida, et teeomaniku kohustused, õigused ja vastutus jäävad eratee omanikule (EhS § 94 lg 3). Avalikuks kasutamiseks määratud erateed tuleb kanda teeregistrisse (EhS § 103 lg 5 p 3).

Eratee avalikku kasutamist on võimalik määrata maaomanikuga kokkuleppel. EhS § 94 lõige 2 näeb ette, et teealuse maa kasutamiseks peab avalikul võimul olema piiratud asjaõigusest tulenev õigus. Näiteks on piiratud asjaõigus servituut (AÕS § 172 jj). Piiratud asjaõiguse kokkulepe kantakse kinnistusraamatusse ning see on kõigile nähtav. Kui teealuse maa omanik ei ole nõus kokkuleppe sõlmimisega ning ei soovi oma teed anda avalikku kasutusse, on kohalikul omavalitsusel või riigil võimalik seada sundvaldus teealuse maa kasutamiseks. Samas ei pea sundvalduse seadmisele eelnema läbirääkimisi piiratud asjaõiguse seadmiseks, st et sundvalduse võib seada nii maaomanikuga kokkuleppel kui ka kokkulepet saavutamata.

Eratee avalikuks kasutamiseks määramiseks ei piisa ainult KOV üksuse kasuks piiratud asjaõiguse seadmisest kas lepingu või sundvaldusega, kuna see kujundab vaid kinnisasja omaniku ja KOV üksuse kahepoolset suhet. Lepinguga või sundvalduse seadmisega omandatud piiratud asjaõiguse alusel saab KOV teha otsuse eratee avalikuks kasutamiseks määramiseks. Seega tuleb eratee avalikuks kasutamiseks määramisel vastu võtta kaks haldusakti – esmalt sundvalduse seadmine, et võimaldada halduse kandjal teed kasutada ja seejärel avalikku kasutusse määramise otsus, millega võimaldatakse igaühel halduse kandja poolt määratud või õigusaktidest tulenevatel tingimustel teed kasutada. Üldkorraldus avaliku kasutuse kohta võib hõlmata ka mitut teed, isegi kõiki KOV-i erateid.

Sundvalduse puhul on tegemist haldusaktiga seatava avalik-õigusliku kitsendusega, mis kehtib kinnistusraamatusse kandmata igakordse omaniku suhtes (AÕS § 141). Kui riik või KOV ja eratee omanik jõuavad kokkuleppele, võib eratee omaniku taotluse alusel määrata haldusaktis ka tee hooldamise ja muude tee kasutamisega seotud kulude jaotuse.

Kinnisasja avalikes huvides omandamine

Kinnisasja avalikes huvides omandamine, sealhulgas sundvõõrandamine, on kinnisasja omandamine üldistes huvides õiglase ja kohese hüvitise eest. Kinnisasi omandatakse kas kokkuleppel omanikuga või sundvõõrandatakse, kui kokkulepet ei saavutata (KAHOS § 2 lg 1).

Kinnisasja omandamine omaniku nõusolekuta võib toimuda vaid üldistes huvides. KAHOS § 4 lg 1 p 8 kohaselt on kinnisasja lubatud omandada eratee avalikuks kasutamiseks. Eratee avalikes huvides omandamine on põhjendatud, kuna olemasoleva tee avalikuks kasutamiseks määramine võimaldab küll omanikul kinnisasja senisel otstarbel kasutada, kuid tal puudub võimalus kasutada teed muul viisil kui liiklemiseks. Kõigile liiklemiseks mõeldud tee ei peaks olema eraomandis, kuna teede haldamine, liiklusohutus ning korrashoid on avalik-õiguslikud ülesanded. Kui avalikust kasutamisest tulenev kitsendus kinnisasja omanikule on piisavalt suur, on tee aluse maa omandamine eelistatud selle eratee avalikuks kasutamiseks määramisele. Kui avalik eesmärk on saavutatav ilma teise isiku omandis oleva kinnisasja omandamiseta või avaliku eesmärgi saavutamiseks on otstarbekam seada sundvaldus, ei ole kinnisasja omandamine lubatav (KAHOS § 4 lg 2).

Pärast kinnisasja sundvõõrandamist ei saa rääkida enam erateest, mis on määratud avalikuks kasutamiseks, vaid tegemist on riigi või KOV teega. Sundvõõrandamise otsus peab sisaldama kõiki olulisi asjaolusid, sh sundvõõrandamise põhjendust, tasu ja täiendavate hüvitiste suurust ning tähtaega valduse vabatahtlikuks üleandmiseks (KAHOS § 29 lg 1).

Kehtivate õigusaktide analüüs

Hindamaks kehtivaid õigusakte ning olemasolevaid võimalusi kinnistutele juurdepääsu probleemi lahendamiseks, tellis Justiitsministeerium analüüsi, mille koostasid Riigikohtu halduskolleegiumi nõunikud Maarja Oras ja Kaidi Tarros.  Analüüsi eesmärk oli saada vastus küsimusele, kas kehtiv avaliku õiguse regulatsioon on piisav või vajab muutmist ning kui vajab muutmist, siis millises valdkonnas ning milliseid muudatusi oleks vaja teha.

Analüüsi koostamisel läbi töötatud kohtulahenditest, kus on käsitletud kinnistutele juurdepääsu erinevaid aspekte avaliku õiguse regulatsiooni kohaldamisel, kerkis esile kolm üldisemat teemaderingi, milleks on:

  • küsimused avaliku võimu tegutsemisest avalikes huvides,
  • küsimused koormatava kinnisasja omanikule makstavast tasust ja
  • küsimused kohalike omavalitsuste rakenduspraktikast planeerimismenetluses juurdepääsuga seotud erinevate probleemide lahendamisel.

Avalik huvi

Avalik huvi on määratlemata õigusmõiste. See pole piiritletud konkreetsete isikute arvuga, mistõttu tuleb seda igal konkreetsel juurdepääsu puudumise juhtumisel eraldi sisustada. Kuna avalikule teele juurdepääsu puudumise situatsioonid võivad olla väga erinevad, on seaduse tasandil mõiste sisustamine väga keeruline kui mitte võimatu. Siiski on kohalike omavalitsuste tasandil juba tekkinud avaliku huvi mõiste sisustamise osas rakenduspraktikat.

Analüüsi koostajad jõudsid järeldusele, et seadusemuudatust väljatoodud avaliku huvi aspekt ei tingi. Küll aga tuleks KOV-ide ametnike koolitustel rõhutada avaliku võimu tegutsemisel juurdepääsuküsimuse lahendamisel avaliku huvi olemasolu kui eeldust, selle põhjendamise vajadust ning võimalus oleks luua avaliku huvi mõiste sisustamiseks soovituslik juhend. Juhendis saaks lähtuda juba tekkinud rakendamispraktikast ning piiritleda näitlike juhistena piirid või olukorrad, mil avaliku huvi kriteerium on eeldatav.

Tasu

Pea kõigis analüüsis käsitletud juurdepääsuteemalistes kohtuvaidlustes on tekkinud vaidlus kinnisasja omanikule makstava tasu suuruse üle. Riigikohus on järjepidevalt selgitanud, et juurdepääsutee määramine üle eraisiku kinnistu on omandiõiguse piirang, mis eeldab igal juhul rahalist hüvitist, v.a kui koormatud kinnisasja omanik sellest sõnaselgelt loobub. Tasu koosneb kinnisasja väärtusest ja hüvitisest kinnisasja omandamisega otseselt kaasneva varalise kahju ja saamata jääva tulu eest. Tasu suuruse määramise praktika on erinev ning on rohkelt kriteeriume, mis võivad tasu suuruse määramisel rolli mängida. Nii isikute kui kohtute jaoks oleks lihtsam, kui tasu kindlaksmääramisel saaks lähtuda nn „hinnakirjast“, mis näiteks sõltuvalt maa otstarbest paneks paika juurdepääsutee kasutamise eest reeglina mõistliku tasu. See võiks paljudel juhtudel ära hoida kohtusse pöördumise vajaduse ja soodustaks sarnastel tingimustel kokkulepete sõlmimist. Samuti lihtsustaks KOV-ide tegevust sundvalduse seadmisel ja vähendaks vajadust hindamise tellimiseks (KAHOS § 39 lg 5 ja § 12 lg 2), mis omakorda hoiaks kokku halduskulusid. Omaette küsimus on, kas luua selline „hinnakiri“ üldisemalt, kas seaduse alusel antava määrusega või lihtsalt soovitusliku dokumendina, mis oleks siiski piisavalt autoriteetne, et sellest saaks lähtuda standardsetel juhtudel.

Kuna juhtumid on väga erinevad, võib tekkida olukord, kus liiga detailsete ja rangete reeglite kehtestamisel tasu määramisel jäävad isikud õiglasest hüvitisest ilma, kuna kriteeriumid, mis võivad juurdepääsutasu määramisel rolli mängida, on väga erinevad ning üldkasutatava ja ammendava valemi loomine on võimatu. Seega oleks mõistlikum see koostada pigem soovitusliku dokumendina, mida on võimalik sõltuvalt üksikjuhtumi asjaoludest sisustada.

Juurdepääsude määramine planeerimismenetluses

Analüüsis käsitletud kohtupraktikast nähtus, et paljud probleemsed olukorrad juurdepääsude puhul on saanud alguse sellest, kui planeerimisstaadiumis ei ole juurdepääsude küsimust läbi mõeldud ning see on jäetud selge lahenduseta või pole valitud lahendust, mis tagaks optimaalselt erinevate huvide kaitse. Planeerimismenetluses on võimalik ja vajalik kujundada terviklahendus, mis hõlmab mitte ainult planeeritavaid kinnistuid, vaid ka neile juurdepääsu ja võtab arvesse kõigi puudutatud isikute huve, samuti avalikku huvi. Planeeringute abil on KOV-il võimalik teataval määral suunata ka selliseid juurdepääsuga seotud küsimusi, mille puhul avalik huvi puudub, nähes ette servituudi vajaduse ning seades ehitamise eelduseks juurdepääsu puudutava kokkuleppe või kohtulahendi olemasolu.

Planeerimist puudutavate probleemide lahendamiseks ei ole aga vajalik õigusaktide muutmine. PlanS-s ja EhS-s on kohustus kinnistutele juurdepääsud erinevatel tasanditel paika panna ja võimalused mõjutada ka edasist menetlust selgelt ette nähtud. Praktikas sellegipoolest ette tulevate probleemide vähendamiseks tuleks eelkõige panustada temaatilistele koolitustele KOV-ide ametnikele või neile suunatud juhendmaterjalidele, millega on ka seni planeerimisvaldkonnas juba mitmel teemal tegeletud. Samuti on ebaselgus tõenäoliselt tingitud kohati väga vanadest planeeringutest, mille asendamisel uues õiguslikus kontekstis osatakse juurdepääsu küsimusele loodetavasti enam tähelepanu pöörata.

Kokkuvõttes võib kinnistutele juurdepääsu reguleerivaid õigusakte analüüsides jõuda järeldusele, et kehtiv avaliku õiguse regulatsioon, mis võimaldab kinnistutele juurdepääsu probleemide lahendamist, on põhimõtteliselt piisav ja ei vaja tingimata muutmist. Sellele seisukohale jõudsid ka analüüsi koostajad. Probleemide lahendamisel võib olla abiks KOV ametnike täiendav koolitamine ja juhendmaterjalide koostamine või olemasolevate täiendamine.[2]

Justiitsministeerium pöördus kinnistute juurdepääsu küsimuses seisukoha saamiseks ka õiguskantsleri poole, kes tutvus teemaga ning asus samuti seisukohale, et probleem ei seisne kehtivates seadustes. Samuti ei näe õiguskantsler seadusemuudatust, mis lahendaks lihtsalt maa tagastamisel või erastamisel tekkinud olukorrad, kus varem avalikus kasutuses olnud teed on läinud eraomandisse ning teede kasutamine on takistatud. Kõnealuseid olukordi saab olemasolevate seaduste alusel lahendada kohalik omavalitsus, kuid rakenduspraktika on kohati probleemne.


[1] RKTKo 09.06.2017 nr 3-2-1-31-17 p 19.

[2] Üheks näiteks on planeerimisalased juhendid, mis on kättesaadavad planeerimine.ee portaalis.

Viimati uuendatud 10.09.2021